国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定
国务院
国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定
(2001年4月27日 国发［2001］11号)
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
建立规范的市场经济秩序，既是保证当前经济正常运行的迫切需要，又是完善社会主义市场经济体制的重要举措。为了进一步深化改革、扩大对外开放，营造国民经济持续快速健康发展的良好环境，根据当前我国市场经济秩序的现状，国务院决定，在全国范围内开展整顿和规范市场经济秩序的工作。
一、充分认识整顿和规范市场经济秩序的重要意义
（一）良好的市场经济秩序，是建立社会主义市场经济体制的客观要求。近年来，全国开展了打击走私、偷税、骗税、骗汇和制售假冒伪劣商品等违法犯罪活动的专项斗争，取得了明显成效，对促进社会主义市场经济的健康发展，发挥了重要作用。
（二）市场经济秩序混乱的问题必须引起高度重视。由于复杂的经济、社会和思想原因，当前一些领域中市场经济秩序仍然相当混乱，主要表现在：假冒伪劣产品充斥市场，偷税、骗税、骗汇和走私活动屡禁不止，商业欺诈、逃废债务现象日益严重，财务失真、违反财经纪律的行为比较普遍，工程建设领域招投标弄虚作假、工程质量低劣的问题相当突出，文化市场混乱问题群众反映强烈，生产经营中的重大特大安全事故时有发生。这些问题触目惊心，不仅严重影响国民经济健康运行，给国家、企业和人民群众利益造成重大损害，而且造成投资环境恶化，社会道德水准下降，败坏国家信誉和改革开放的形象。大力整顿和规范市场经济秩序，已经成为当务之急。
（三）整顿和规范市场经济秩序具有重要意义。今后五年，是我国完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期。建立良好的市场经济秩序，既是重大的经济问题，也是严肃的政治问题；既是提高国民经济整体素质和竞争力的必然选择，也是进一步扩大对外开放的必要条件；既是巩固我国现代化建设成果的重大举措，也是全面推进社会文明进步的内在要求。各地区、各部门必须从贯彻落实江泽民总书记“三个代表”重要思想的高度，站在国家安危、民族兴衰和现代化事业成败的高度，充分认识整顿和规范市场经济秩序的重要性、紧迫性和艰巨性，坚持不懈地抓好这项工作。
二、整顿和规范市场经济秩序的主要内容和当前工作重点
（四）今后五年的主要任务。整顿和规范市场经济秩序是一项涉及面广、十分复杂的工作。必须坚持深化改革与加强法制并举的指导思想，标本兼治，边整边改，着力治本。针对市场经济秩序方面存在的问题，“十五”时期整顿和规范市场经济秩序的主要内容包括以下几个方面：
１．打击制售假冒伪劣商品、偷税、骗税、骗汇、走私、制贩假币等违法犯罪活动。继续查处制假售假问题突出的重点商品、重点市场、重点地区和大案要案。打击伪造、倒卖、虚开增值税专用发票进行涉税犯罪活动的专业化作案团伙。取缔非法买卖外汇。严防走私回潮。
２．整顿建筑市场。查处在工程建设中规避招标和招投标中的弄虚作假，转包、违法分包和无证、越级承包工程，以及违反法定建设程序及不执行强制性技术标准、偷工减料、以次充好等行为。
３．整顿和规范金融秩序。查处银行、证券、保险机构的违法违规经营活动。取缔非法金融机构和非法变相从事金融业务的活动。打击和制止金融欺诈、操纵证券市场和内幕交易、恶意逃废债务等行为。
４．严肃财经纪律。加强对财政资金、重大投资项目、重点专项资金、国有金融机构和国有企业资产质量的审计。查处私设“小金库”、帐外经营、截留、坐支、挪用国家资金等违反财经法纪行为。打击伪造各种票据、会计凭证、会计帐簿和提供虚假财务会计报告等违法行为。
５．规范中介机构的行为，实行中介机构市场准入制度。整顿经济鉴证服务市场。严肃查处中介机构出具虚假资信证明、虚假评估、虚假鉴证等不法行为，对严重违法违规的中介机构和人员实行禁入制度。
６．推进文化和旅游市场整顿。开展“扫黄打非”斗争，打击侵权盗版、制贩非法出版物等违法犯罪活动。加强对电子游戏、歌舞娱乐经营场所的监管。查处非法经营的各类“网吧”。整顿文物市场。规范旅游业经营秩序。
７．打破地区封锁和部门、行业垄断。查处行政机关、事业单位、垄断性行业和公用企业妨碍公平竞争，阻挠外地产品或工程建设类服务进入本地市场的行为，以及其他各种限制企业竞争的做法。
８．强化安全生产管理和安全监察。抓紧重点行业的安全整顿，加强对事故隐患及危险源的综合治理。对不符合基本安全生产条件或整改无效的企业和经营单位，坚决予以关闭。
（五）当前的工作重点。在全面整顿和规范市场经济秩序的基础上，根据每个时期的不同特点，分别确定各阶段整治的重点。当前，要紧紧抓住直接关系广大群众切身利益、群众反映强烈、社会危害严重的几个突出问题，主要包括：以食品、药品、农资、棉花以及拼装汽车等为重点，打击制售假冒伪劣商品的行为；以查处规避招标、假招标和转包为重点，整顿和规范建筑市场；以查处偷税、骗税、非法减免税为重点，强化税收征管；以查处地区封锁和部门、行业垄断为重点，打击地方保护主义；以清理压缩音像集中经营场所，查处非法经营的“网吧”、“游戏机房”为重点，整顿文化市场。
经过全国范围内的集中整顿和打击，争取用一年左右的时间，使严重破坏市场经济秩序违法犯罪活动蔓延的势头得到明显遏制；后果严重、影响恶劣的大案要案得到揭露和处理；触犯刑律的犯罪分子移送司法机关得到严厉惩处；有关法律、法规得到进一步完善；执法队伍和执法力度得到加强；群众对市场经济秩序的满意程度明显提高，整顿和规范市场经济秩序的工作取得阶段性的成果。
三、加大打击力度，严惩破坏市场经济秩序的违法犯罪活动
（六）加大打击违法犯罪活动的力度。依法严惩破坏市场经济秩序的违法犯罪行为，是整顿和规范市场经济秩序的重要措施。行政主管部门与执法部门要加强协调配合，始终保持严打的高压态势。行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索，必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门，坚决制止一些地方和部门存在的瞒案不报、以罚代管、以罚代刑现象，造成严重后果的要严肃追究责任。依法加大对破坏市场经济秩序行为的处罚力度，让违法犯罪者为其行为付出巨大代价，切实起到震慑作用。
（七）严惩各种违法犯罪分子。集中力量侦破一批涉及面广、数额巨大、影响恶劣、严重破坏市场经济秩序的大案要案，依法严惩一批违法犯罪的首恶分子和惯犯。对国家机关中与犯罪分子相互勾结，包庇、纵容违法犯罪活动的人员，要一查到底，绝不姑息。违纪的必须严肃处理，触犯刑律的必须依法追究刑事责任。
（八）建立健全举报奖励制度。各地区、各部门要建立通畅的渠道，认真受理群众和企业的举报、投诉，制定并完善举报奖励办法，筹措奖励经费，对举报有功人员予以重奖，并采取有效的保护措施。
四、深化改革，转变政府职能
（九）进一步理顺政府部门职能，明确分工。规范市场经济秩序，首先要规范政府行为。各级政府都要与各类生产经营活动和中介机构彻底脱钩，把培育市场体系、监督市场运行、维护公平竞争、调整经济结构、推进营销方式改革、创造良好的经济运行环境，作为自己的重要责任。政府部门之间要明确职责分工，避免因职能交叉造成管理上的重复或疏漏，影响市场经济秩序。
（十）切实减少行政性审批。加快清理政府审批事项，大幅度减少行政性审批，主要发挥市场在资源配置中的基础性作用。对没有法律、法规依据，或可以用市场机制代替的行政审批，坚决予以废止。依法需要保留的行政性审批，要程序公开，手续简便，除法定规费外，一律不准收费。按照审批权力与责任挂钩的原则，建立行政审批责任追究制度。
（十一）打破地方封锁和行业垄断。彻底清理并废除各地区、各部门制定的带有地方封锁和行业垄断内容的规章。禁止任何单位或个人违反法律、行政法规，以任何形式阻挠、干预外地产品或工程建设类等服务进入本地市场，或者对阻挠、干预外地产品或工程建设类等服务进入本地市场的行为纵容、包庇，限制公平竞争。进一步加快垄断行业的改革和重组，推进政企分开，强化竞争机制，推行现代化服务方式，实现规模经营。
五、健全市场法律法规，严格执法
（十二）完善市场法律法规体系。根据整顿和规范市场经济秩序的需要，清理不符合市场经济要求的法律法规，按照立法的法定程序适时提出制定、修订有关法律的建议，制定、修订行政法规。加强现有法律法规的宣传教育，在全社会树立政府部门必须依法行政、企业和公民必须守法经营的观念。
（十三）坚决纠正执法不严、违法不究的现象。依法行政、有法必依、严格执法是政府的重要职责，对扰乱市场经济秩序行为不予制止是政府的失职。加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理。
（十四）加强行政执法机构和执法队伍建设。进一步改善执法机构装备，加强执法系统基础设施建设。严格执行行政性收费和罚没收入“收支两条线”的规定，坚决纠正各种形式的收支挂钩现象。同时，要增加财政投入，保证办案经费需要。加强执法队伍建设，努力提高执法人员的业务素质和执法水平，提高工作效率，从严惩治并清除执法队伍中的腐败分子。
六、完善市场监督机制，加大监管力度
（十五）加快建设“金关”、“金税”、“金卡”、 “金盾”工程等信息网络监管系统。以信息技术为手段，强化市场监督管理。已经建成的电子监管系统要尽快实现全国联网，并加快相关部门之间的网络互联，实现监管信息交流和共享，充分发挥高新技术在整顿和规范市场经济秩序中的作用。信息网络监管手段建设进展迟缓的部门和单位，可视情节轻重追究主管领导的责任；故意设置障碍严重影响市场监管的，要撤销其领导职务。
（十六）建立健全以行业自律、新闻监督、群众参与为主要内容的社会监督体系。充分发挥商会、行业协会等组织的作用，教育、监督、约束企业自觉遵守法律法规。进一步加强电视、广播、报刊、网络等媒体的舆论监督，加大对大案要案的披露和对查处工作的宣传报道力度，扶正压邪，形成整顿和规范市场经济秩序的浓厚舆论氛围。提高全民质量意识和安全意识，人人自觉抵制假冒伪劣商品，制止违反安全规程的行为，维护自身合法权益。社会中介机构作为维护市场经济秩序的重要力量，要进一步发挥其服务、沟通、公证、监督的功能。
七、加强思想道德教育，建立健全社会信用制度
（十七）把依法治国和以德治国结合起来。在全社会进行诚实守信的思想道德教育，努力建立适应社会主义市场经济发展的思想道德体系，使全体人民自觉遵守市场经济秩序，形成良好的道德风尚，带动和促进社会风气的进一步好转。
（十八）建立健全符合市场经济体制要求的社会信用制度。缺乏信用不仅造成经济关系的扭曲，社会交易成本增加，而且败坏社会风气，已经成为当前影响我国经济健康运行的一个突出问题。因此，要逐步建立企业经济档案制度和个人信用体系，防止商业欺诈、恶意拖欠及逃废债务等不法行为的发生。
八、加强领导，分工负责
（十九）建立“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动”的工作格局。
１．成立全国整顿和规范市场经济秩序领导小组，并设立办公室（设在国家经贸委）。领导小组的主要任务是统一领导全国整顿和规范市场经济秩序的工作，指导、部署和协调各项专项整治行动；定期检查各地区、各部门的工作进展情况，及时向国务院报告整顿和规范市场经济秩序中的重大事项。
２．实行省长（主席、市长）负责制，由省（区、市）政府组织领导本地区的整顿和规范市场经济秩序工作。各地区也要确定本地的整顿工作重点，进行具体部署并加强监督检查。对整顿工作不力，市场经济秩序混乱而又长期得不到有效治理的地区，要依法、依纪追究当地政府主要负责人和有关负责人的责任，构成犯罪的要依法追究刑事责任。
３．国务院各部门要按照职责分工，对主管领域市场经济秩序的整顿和规范工作，切实负起责任。对列入全国重点整顿范围的问题，要按照国务院的统一部署，深入开展专项整治；没有列入全国重点整治范围的，也要确定整顿和规范的具体内容，提出标本兼治的措施。各部门要尽快提出同本决定配套的法规和政策，协助搞好对各级政府公务员的培训，并指导地方政府抓好在全国有影响的大案要案的查处工作。要严肃执法，边整边改，转变职能，建章立制，完善法律法规，不断巩固整顿和规范市场经济秩序的成果。
４．各行政主管部门和执法部门，在整顿和规范市场经济秩序工作中，要相互支持，密切合作，加强协调，形成合力。在查处跨地区的违法活动时，地区、部门之间要联合行动，相互配合。各部门在工作中要从大局出发，力戒政出多门、互相推诿扯皮。
整顿和规范市场经济秩序，是一项时间紧、任务重、涉及面广、政策性强的工作，各地区、各部门要按照国务院的统一部署，结合实际确定工作重点，提出时间和进度要求，严格依法进行整顿，维护企业的正常生产经营活动。在规范中整顿，在整顿中规范，通过整顿和规范使市场经济秩序得到根本好转，为经济和社会发展创造良好环境。
借款合同纠纷案件浅析
周 卫 亭
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，人民法院受理的经济纠纷案件不断增加，其中借款合同纠纷案件增长幅度较大。现对借款合同纠纷案件的情况谈一点个人看法，希望引起银行、信用社等金融部门和人民法院的高度关注和重视。
一、 借款合同纠纷案件的特点：
（一）起诉方多为银行或信用社，且信用社起诉的多，商业银行起诉的少。我县法院2004年受理的借款合同纠纷中，农村信用社向法院起诉的占收案总数的80%；银行向法院起诉的借款纠纷案件虽然较少，但其不能收回的逾期贷款数量却很多，且国有集体企业借款居多，给银行自身发展带来严重困扰的同时，也给国家造成了难以挽回的损失，但由于种种原因，其有债不诉的现象较为普遍。
（二）原告不及时起诉、贷款续贷转贷的现象多，贷款被拖欠的时间长。当前，许多银行、信用社对借款人逾期拖欠贷款不还的情况，不愿意或不善于及时诉诸法律、通过诉讼程序解决纠纷，而是通过不适当的转贷、续贷方法解决，有的转贷、续贷数次，多的甚至达数十次。许多案件从纠纷形成到起诉，一般都要接近两年时间，如果不考虑诉讼时效的限制，原告还不会向法院起诉；金融部门不及时起诉，丧失了收贷的良好时机，不仅给收贷带来了困难，而且加大了法院对此类案件的审理和执行难度。
（三）无效担保的案件多，借款方主体变更的案件增幅大。在借款合同纠纷案件中，属违法担保、空头担保、关系担保及无效抵押等无效担保的占了绝大多数。如有的乡镇政府为所属乡镇企业担保贷款；有的企业或公民自己无代为履行的担保能力，盲目为借款人提供空头担保；有的企业亏损严重，为取得金融部门贷款，不惜采取“父子互保”的手段套取贷款；还有一些企业在贷款时将企业全额财产作为抵押，而有关金融部门明知这种抵押无效，却予以认可。同时，借款方主体变更的案件也增幅较大。
（四）被告无力还贷的案件多，案件的执行难度较大。在被告无力还贷的借款合同纠纷案件中， 被告多是一些严重亏损、资不抵债或濒临倒闭破产的企业，法定代表人躲债外逃，法院对于这些案件，如果采取强制执行或破产措施，一些企业势必倒闭或破产，企业职工难以妥善安置，影响社会稳定；如果不果断采取强制执行等措施，债权人的合法权益则难以保障，法院在执行这些案件过程中处于进退两难境地，案件执行难度很大。
二、 借款合同纠纷案件增多的原因：
（一）经济政策原因。由于国家加强了对宏观经济的调控和对金融市场的整治力度，促使银行等金融部门加强了收贷工作，对于已逾期仍未归还或无法偿还贷款的单位，只好诉诸法院，要求其归还。
（二）金融部门方面的原因。一是贷前审查不严。许多金融部门特别是信用社的信贷管理存在漏洞，放贷前不审查借款人的资信状况和还贷能力，盲目将巨额贷款投放给生产经营不景气或经济效益差的企业，致使大量贷款逾期无法收回，从而引发纠纷。同时有的银行、信用社违反有关金融法规的规定，对一些到期不能偿还贷款的借款人采用“以贷还贷”的转贷方法延长还贷期限， 从而导致一些确无还贷能力的借款人包袱越背越重，积重难返。二是贷后监督不力。一些银行、信用社给借款人发放贷款后，对其贷款用途和使用情况监督不力。有的借款人将贷款挪作它用，有的将名义上用于生产经营的贷款用于挥霍或赌博等违法活动，致使贷款无法追回；有的借款人则钻金融部门对贷款用途监督检查不力的空子，采取多头贷款的方式来吃“贷款”，使得许多贷款难以收回。三是“三款”现象突出。银行、信用社等金融部门的某些信贷人员利用职权发放“人情款、关系款、好处款”等现象较为突出，地方行政领导指定金融部门向某些严重亏损的企业贷款的现象也时有发生。四是担保流于形式。许多银行、信用社的信贷人员在发放贷款时，执行担保制度不够严格，有的甚至视担保为儿戏，对保证人的主体资格是否符合法定条件，保证人是否具有真实的实际代偿能力和担保能力不加以严格审查，只要有人担保，不论有无实际担保能力，一般予以许可。
（三）借款人方面的原因。一是只顾自身利益，法律意识淡薄。有的借款人并非无力归还到期贷款，而是只顾自身利益，想方设法“拖债”、“逃债”，造成“贷款容易还款难”的局面，致使金融部门的贷款难以收回形成纠纷。二是有些企业、部门单位频繁更换法定代表人，且许多“新官”不理“旧账”，致使金融部门的收贷搁浅，只好诉诸于法律。三是经营管理不善，严重资不抵债。一些借款企业因经营管理不善，处于停产半停产状况，亏损严重，根本没有清偿能力。
三、 防止借款合同纠纷案件增多的对策：
（一）树立全民诚信观念，努力创建信用城市。诚实信用是安身立业之本，是一切经济社会活动的基石，是我们中华民族的传统美德，也是现代文明的核心，我们要进一步加强信用东营建设，加大宣传教育力度，树立全民诚信观念，不断提高全民的思想道德素质和遵纪守法意识，使政府成为群众信赖满意的政府，企业成为社会公认、放心的企业，个人成为“明理守信”的公民。
（二）强化金融部门内部管理，依法规范信贷活动。一要严格贷前审查，依法放贷。信贷人员在发放贷款前，要严格执行有关审批和审查制度，切实按照《商业银行法》和中国人民银行的规定规范贷款行为，提高贷款质量，对借款人的信用状况、还贷能力和担保人的实际担保能力及主体资格要认真加以考察，以保证贷款的安全性和按时收回；对确无还贷能力的借款人，决不能盲目采取“以贷还贷”的转贷方法解决还贷问题。二要加强贷后监督，依法管贷。金融部门发放贷款后，对贷款用途和使用情况要加强监督，防止借款移作它用或用于不正当活动，以保证贷款的使用效益；三要杜绝“三款”现象，抵制行政干预。金融部门要切实采取各种有效措施，进一步加强对信贷人员的思想政治教育和法制教育，增强其法制观念和依法办事意识，从根本上杜绝“人情款、关系款、好处款”现象，对于信贷人员以贷谋私的，要依法予以惩处；同时还要坚决依法自觉抵制行政干预，对行政部门搞地方保护主义，只顾本地方、本部门一时利益，不顾贷款投向和安全性，利用行政命令形式干预金融部门放贷的应坚决予以抵制。四要增强法律意识，依法收贷。金融部门对于借款人贷款到期不还的，应尽早向法院起诉，积极依靠法律手段依法收贷。发生借款纠纷，只有及时诉诸法律，才能避免损失的扩大，同时也便于法院及时采取司法手段解决“收贷难”问题。
（三）发挥人民法院审判职能，切实维护债权人的合法权益。一要加快办案节奏，认真及时审理好金融部门诉至法院的借款合同纠纷案件。对借款方主体变更的案件，要依法正确确定承担还贷义务的主体；要及时运用法律手段，帮助金融部门解决“收贷难”问题。二要加大执行力度，迎难而上，努力多办案，办好案。对此类案件的执行，既要紧紧围绕维护社会稳定这一大局，又要注重社会效益，要根据案件的具体情况，采取相应的执行措施，切实妥善解决借款合同纠纷案件“执行难”问题，以维护法律尊严，保护金融部门的合法权益。三要结合案件实际积极提出司法建议，帮助金融部门“建制堵漏”，完善信贷制度，规范信贷活动，严肃借款手续，以有效地预防和减少此类纠纷的发生。四要选择典型案件，以案示法，积极开展法制宣传，提高借款人和担保人依法借款、按时还贷与依法担保的责任性和自觉性，增强“重合同守信用”意识，从根本上减少此类案件的发生。
（作者单位 山东省垦利县人民法院）
