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我国刑事法律援助制度的缺陷和完善

张兆松


　　由于种种原因，我国法律援助制度在实施过程中，还存在一些困难和问题。供需矛盾十分突出，在申请法律援助的困难群体中，每年仅有四分之一的人受惠于这项制度。我国的法律援助制度法律援助工作与构建社会主义和谐社会的要求还有很大差距，与发达国家已成熟的制度相比，还有很大的差距，法律援助工作的物质保障能力与工作发展需要有距离，法律援助服务能力与困难群众法律援助需求有距离。

一、我国现行刑事法律援助制度的缺陷
(一)对刑事法律援助制度的宗旨认识不够，没有认识到刑事法律援助制度的特殊性。
　　我国的刑事法律援助制度起步较晚，社会对其的认识也较模糊，还有不少人认为这只是一种以人为本的慈善行为，只是国家在条件许可的情况下给予经济困难者的帮助。某些地方甚至将刑事法律援助的职责都推给社会律师，变成全部是由社会律师承担的义务，没有将刑事法律援助作为人权来保障，没有认识到刑事法律援助的特殊性，没有认识到这是政府的职责。刑事法律援助工作的推行不仅是由于当事人经济困难，更在于案件性质的特殊。其特殊性主要表现在两个方面，一是在刑事诉讼机制中，犯罪嫌疑人与刑事被告人处于当然的弱势地位；二是由于刑事诉讼事关犯罪嫌疑人与刑事被告人的财产权、自由权甚至于生命等重要权利。因此，对其在诉讼中的权益有重要保障作用的辩护律师，更应予以充分保障。
(二)刑事法律援助的覆盖面窄
　　根据《刑事诉讼法》第34条及《条例》的规定，我国目前刑事法律援助适用于两类人群，一类以经济困难为前提条件，即犯罪嫌疑人因经济困难没有聘请律师的、公诉案件中的被害人、被告人、自诉案件中的自诉人因经济困难没有委托诉讼代理人的。另一类是不以经济困难为前提条件，但仅限于被告人是盲、聋、哑或未成年人而没有委托辩护人的或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护的，法律援助机构应当提供法律援助。从此规定来看，我国的刑事法律援助的覆盖面除了自诉案件的被诉人外都覆盖了，范围不可谓窄。但一方面由于我国的刑事诉讼法只规定了指定辩护，刑事法律援助的空间只限于公诉人出庭公诉阶段，基于上位法与下位法的关系，《条例》对公检法并没有强约束力，刑事法律援助的覆盖面相当窄。另一方面从实际操作来看，“对于《条例》第11条所规定的三类案件，当事人申请法律援助的很少，法律援助中心基本上没有为这些案件提供法律援助。” 再从经济审查标准分析，对非指定辩护的受援人的经济困难审查是较为苛刻的，一般规定都在居民生活保障线之上的20%左右，这就极大地限制了刑事法律援助受援人的范围。如云南省2005年全省办理的14171件援助案件中，刑事案件8930件，占63%。刑事案件中, 法院指定的8578件,占96%，通过申请的352件，仅占4%；省法律援助中心指派的1526件援助案件中，刑事案件1514件，占99%，全部为法院指定案件。 2005年，全国各地的法律援助机构办理法律援助案件25万多件，接待法律咨询200多万人次，有43万多名困难群众得到法律援助，比上年增长48％。然而，由于种种原因，我国法律援助制度在实施过程中，还存在一些困难和问题。供需矛盾十分突出，在申请法律援助的困难群体中，每年仅有四分之一的人受惠于这项制度。
(三)审判阶段法律援助人员介入案件的时间过迟。
　　《刑事诉讼法》第36条第2款规定：“辩护律师自人民法院受理案件之日起，可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料，可以同在押的被告人会见和通信。其他辩护人经人民法院许可，也可以查阅、摘抄、复制上述材料，同在押的被告人会见和通信。”《条例》第20条规定：“由人民法院指定辩护的案件，人民法院在开庭10日前将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本送交其所在地的法律援助机构。”据此，与委托辩护人相比，承担法律援助的辩护人只有在开庭前10天才能介入诉讼。而实际的情况却是，对需要指定辩护的案件，人民法院将指定辩护通知书和起诉书副本送交法律援助机构的时间离开庭的时间远远少于10天，一般为3～5天，个别法院甚至在开庭前临时找在该院代理其他案件的律师为需要指定辩护的案件“紧急出庭辩护”。
(四)律师队伍发展不平衡
　　“救济走在权利之前，无救济即无权利”，广泛流传于法律界的这句经典法谚，向人们道出了法律救济的重要性。如果一个地区没有了律师，法律救济便会丧失重要的力量。现实就摆在人们面前，全国206个县没有律师，而且这个范围正在扩大之中。据最新统计显示，目前，我国执业律师已达11.8万多人，其中专职律师103389人，兼职律师6841人，公职律师1817人，公司律师733人，军队律师1750人，法律援助律师4768人。另外，还有律师辅助人员3万多人。全国律师每年办理诉讼案件150多万件，每年办理非诉法律事务80多万件。但另据统计，在全国律师中，仅广东、北京、江苏、上海和浙江5省市律师人数就占了大约1/3，业务收入占了全国律师业务收入的2/3。2002年西部律师人数占全国律师人数的比例不到22%。目前，全国律师总数占全国人口的比例约为1/10万。西部一些省区，与这个比例差距较大，陕西省现有2768名律师，占全省人口的比例为0.7/10万，西安市集中了111家律师事务所，占全省律师事务所总数的近1/2；甘肃省现有律师1344名，占全省人口的比例为0.5/10万。来自陕甘宁等省区律师协会的资料显示：陕西省自恢复律师制度以来，全省共有6000余人取得律师资格，实际在陕西从业的不到2500人。但是，截至2004年初，己有400多人到东部地区执业，近三四年来，更是以每年50名左右的速度流向东部地区。宁夏自治区自律师制度恢复以来，取得律师资格的不到1000人，但近5年中，就有150多名律师外流。甘肃省近5年也有140名律师外流。青海省自律师制度恢复后，只有877人取得律师资格，现在本省执业的有406人，至今己有100多人外流。陕西省永寿县法律援助中心虽有4个人，但都没有律师资格。对于未成年人犯罪案件，依法必须提供法律援助的，“我们只能让我们局法律援助中心的人过去，法院对于我们援助中心的人，也只是睁一只眼闭一只眼。这是没有办法的选择。”
(五)刑事法律援助制度缺乏物质保障基础
　　开展刑事法律援助工作的关键不仅要有人力因素（即需要满足诉讼需要的一定数量律师），更要有充足的资金。由于对刑事法律援助的认识有偏差，法律援助经费短缺的问题没有得到有效解决。如我国法律援助的经费人均不足一角钱、相当一部分地区没有建立法律援助的专门机构等。以2003年全国法律援助经费为例，其中财政拨款为21712.74万元，只占当年财政支出（22053亿元）的0.0098%，人均救助经费不足6分钱。即使在较为发达的地区，法律援助仍然受到经费不足、人员编制不足，各方面配合不够的困扰。
2005年初司法部法律援助中心的一项调查显示，法律援助经费方面存在的问题表现在：一是还有9个省区市尚未出台法律援助补充范围、经济困难标准，有22个省区市没有制定办案补贴标准，影响了《条例》的有效贯彻实施。二是法律援助经费短缺的问题没有得到有效解决。许多贫困地方的法律援助机构没有必要的业务经费，或者数量很少。不少县区的法律援助经费没有纳入财政预算，如河北省、江西省、云南省、广西区等省区超过半数以上的县区没有将法律援助经费纳入预算，湖北省、海南省有约一半的县区未列入预算，即便是在经济发达的广东省，仍有34％的县（区）未纳入预算。三是九部委联合通知关于设立省级法律援助资金转移支付的规定落实起来还有很多的困难，目前仅有广东、贵州、河南、重庆、宁夏五个省区建立了法律援助专项资金，用于支持贫困县区的法律援助工作，绝大多数省区市还没有采取这一做法。 法律援助专业性强的特点，决定了法律援助的服务力量是法律专业人才。现阶段，我国提供法律援助的主导力量是社会律师。有些地方有专项法律援助经费、但是没有用于支付律师办案补贴；还有一些地方存在对律师办理的义务量之内案件不给补贴、法律援助经费使用有结余才支付补贴等现象。 如石家庄市由于政府拨款远远不能满足法律援助的实际开支，支付律师办案补贴不能完全得到落实，三年来，全市各级法律援助机构和办案律师共为受援人减免法律服务费用1000余万元，其中三分之一的案件是律师自己贴钱办案。 社会律师毕竟不是国家工作人员，而是参与市场竞争的个体，在履行法律援助义务时，没有经费保障，难免使有的律师缺乏责任心，敷衍了事，影响了办案的质量和效果。
(六)刑事法律援助制度缺乏强有力的法律保障
　　从1994年开始，我国先后制定了一系列法律法规和规范性文件以促进和规范我国的法律援助工作。1996年3月和5月我国《刑事诉讼法》、《律师法》相继颁布，对法律援助问题作出了明确的法律规定，确立了法律援助制度在中国法律体系中的地位。1997年4月最高人民法院与司法部联合发布了《关于刑事法律援助工作的联合通知》。同年5月司法部发出了《关于开展法律援助工作的通知》。1999年5月，最高人民法院与司法部又联合下发了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》。2000年4月，最高人民检察院与司法部联合下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。2001年4月，司法部与公安部联合下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。2003年7月16日，国务院颁布了我国第一部法律援助行政法规《法律援助条例》。与此同时，各地也纷纷出台有关法律援助工作的地方性规范。我国的法律援助工作已经走上了法制化、规范化的轨道。但从总体看，有关法律援助的规定都过于原则和不明确。在组织机构、人员管理、业务工作制度、办案规程、经费管理、职业道德和执业纪律、法律援助服务标准和案件质量监控，以及法律援助机构内部的管理制度等方面，尚未形成与《法律援助条例》相配套的法律援助管理和实施的规范体系。由于缺乏可操作的法律或政策依据，各地在法律援助实践中所掌握的经济困难标准过于简单或者过低和不科学、程序不严谨、审查决定是否给予法律援助时随意性较大、案件质量标准不统一、监控不力等情况时有发生，一些地方的法律援助实际效果并不十分明显。
　　刑事法律援助应是国家的义务和责任，但是我国的法律援助制度在国家责任的规定相对比较十分薄弱。法律和法规对于国家义务性规范的规定仍相对较少，而且具体性和可操作性仍不强。特别是在一些规定中，对于国家机关不履行法律援助义务如何得到救济上，没有任何实质性的规定；司法机关不履行法律援助义务的后果和救济程序，法律和司法解释也没有作出规定。如2000年4月最高人民检察院与司法部《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》第1条规定：人民检察院对直接受理立案侦查的刑事案件，在对犯罪嫌疑人第一次讯问后或者采取强制措施之日起，在告知犯罪嫌疑人享有《中华人民共和国刑事诉讼法》第96条规定的有关诉讼权利的同时，应当告知其如因经济困难无力聘请律师，可以通过人民检察院向当地法律援助机构申请法律援助。人民检察院办理审查起诉案件，自收到移送审查起诉的案件材料之日起三日内，在根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第33条第2款的规定告知犯罪嫌疑人有关诉讼权利的同时，应当告知其如因经济困难无力委托辩护人的，可以通过人民检察院向当地法律援助机构申请法律援助。第2条规定：人民检察院自收到在押犯罪嫌疑人提交的法律援助书面申请之日起三日内，应当向所在地的法律援助机构转交该申请，并同时通知其法定代理人或近亲属在三日内向该法律援助机构提交身份和户籍证明、经济和居住状况证明等相关材料。司法部与公安部联合的《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》也有类似规定。但在司法实践中，公安机关和检察机关在法律援助方面基本上没有采取任何实质行动， 绝大部分案件只有起诉到了法院，因法律有强制性规定，法律援助问题才被重视。其原因一方面，由于上述联合通知只是规范性文件，并没有体现在刑事诉讼法中，在刑事诉讼活动中没有严格的法律约束力，即使指定辩护之外的犯罪嫌疑人在诉讼过程中没能在程序上享有法律援助的权利，也不影响案件的审理与判决。另一方面，这些文件过于原则化，可操作性不强。但对公检法司四家在刑事诉讼活动中如何具体开展法律援助工作并没有相关实施细则，也没有建立公检法司四家在刑事诉讼活动开展法律援助工作的衔接机制。因此基于刑事法律援助立法与法律援助机构与公检法三家在刑事法律援助案件中衔接机制的缺失，公民的刑事法律援助权也就难以得到保障。
(七)社会组织参与法律援助的有待规范和提高
　　参与法律援助工作的社会组织主要有以下三类：第一类是各级工、青、妇、残等社会团体设立的法律援助组织。这类参与法律援助工作的社会组织机构一般对应工、青、妇、残的机构设立而设立在相关的维权或信访部门。第二类是法学院校设立的法律援助组织。这类法律援助组织设在高等法学院系内，由法学教师负责指导，学生为主参与法律援助活动。第三类是纯粹的自发成立的各种民间法律援助组织。但从目前看，社会组织参与法律援助主要是第一类，这类法律援助组织数量众多，是目前从事法律援助工作的社会组织的主体，仅据全国妇联提供的数字，全国妇联系统就有这类法律援助组织20000多家。社会组织参与法律援助活动存在的问题是：经费严重短缺；法律援助工作不规范；对社会组织开展法律援助活动缺乏有效地管理和监督。
(八)法律援助服务水平和办案质量有待进一步提高
　　大多数律师在承办法律援助案件的过程中，凭着强烈的同情心和职业道德，能较好地为当事人服务。但也有不少地方法律援助服务水平和办案质量不高。表现在：—是有些地方的法律援助机构在受理申请、审查和决定指派的环节不严格按照《条例》的规定操作，表现在：对口头申请不受理、不答复；对当事人递交的证明材料需要查证的，不向有关机关和单位查证；不按规定时间对当事人的申请给予答复等，既违背了《条例》的有关规定，又损害了当事人获得法律援助的权利。二是对《条例》和有关规定的理解出现偏差。一些地方认为在国务院《条例》颁布实施后，省级政府出台民事、行政法律援助补充范围之前，原有的地方性法规或政府规章的相关规定自动失效，应当只办理国务院《条例》规定范围的案件。因而不适当地缩小了应受理的事项范围，导致对当事人作出不适当的审查决定。三是148法律服务专线的管理体制尚未理顺，服务效率还需提高。四是没有根据《关于律师和基层法律服务工作者参与法律援助工作的暂行管理办法》的规定与律师协会开展合作，对律师在办理法律援助案件过程中不会见当事人、不愿卷等敷衍塞责的情况没有对策，没有建立起有效的质量控制机制。

二、完善我国刑事法律援助制度的构想

(一)建立完备的刑事法律援助立法体系
　　获得律师帮助权为公民的基本权利，很多国家因此都制订了法律援助方面的单独立法，如英国的《1949年法律援助与咨询法》和1999年颁布实施的《获得司法公正法》、美国的《法律服务公司法》（1997年修订）、荷兰的1994《法律援助法》、韩国的《法律援助法》（1994年）年。很多国家的法律援助体系实际上是两个完全独立的体系，一个是民事法律援助体系，另一个是刑事法律援助体系，虽然这两个体系可能同时规定在一部法律之中。我国于2003年颁布实施了《条例》，但是不管是从法律援助在整个法律中的地位效力还是法律援助可能涉及的部门考虑，仅仅一部行政法规难以担当此重任。如刑事法律援助必然需要涉及的法检系统，与国务院就没有直接的隶属关系，通过行政立法就无法确定法院、检察院在刑事法律援助方面的权利义务。在立法上确立刑事法律援助必须贯穿于刑事诉讼全过程的体制。
建立刑事法律援助的救济机制。应当强化国家责任，完善刑事法律援助的救济机制。国家机关工作人员的法律责任也应当在《法律援助法》中得到强化，国家责任与律师责任不平衡的状况应当在《法律援助法》中加以改变。
　　要进一步完善刑事法律援助中法律援助机构与公检法四家的衔接机制。由于当前在刑事法律援助中公检法司四家的衔接机制的缺失，使受援人的合法利益受到了较大侵害。因此，法律援助机构得到公检法三家的大力支持和积极配合，完善这种衔接机制，是做好刑事法律援助工作的迫切之需。笔者认为：要完善刑事法律援助中的衔接机制，首先，要将目前司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部之间关于刑事法律援助联合通知这些零散的发文统一到一个法律文件中去，以加强刑事法律援助的法律效力。这就需要修改刑事诉讼法或由全国人大常务委员会做出有关解释。其次，各地在执行这种刑事法律援助程序性规定时，需根据当地的实际情况，制定详尽、方便受援人且切实可行的实施细则，并将之作为执法检查的重要内容加以落实。再次，由于在刑事法律援助衔接机制中关键是让犯罪嫌疑人以及刑事被告人享有申请法律援助的知情权，以及提高效率、简化相关手续，让受援人能及时得到法律援助，因此，为了让法律具有可操作性，就要在法律中规定相应的制裁措施，在有关的司法解释中对有关部门处理犯罪嫌疑人以及刑事被告人申请法律援助工作的时效做出严格的规定。
(二)扩大刑事法律援助的范围
1、扩大强制辩护的范围。强制辩护是指在法律所规定的特定类型的案件当中，必须要有辩护人的参加才能开启正式审判的制度；否则整个审判活动将被视为无效审判。我国现有的强制性指定辩护是从两个方面来设定标准：可能判处的刑罚和被告人的自我辩护能力。前者是针对可能判处死刑的被告人，后者则是针对未成年人和盲、聋、哑人。 这样的规定是比较切合目前中国的现实情况的。但是，从国外的强制辩护的范围来看，他们通常都把所有的重罪犯纳入强制辩护的范围，如德国为可能判处一年以上有期徒刑的被告人，日本则为可能判处三年以上有期徒刑的被告人。那么我国强制辩护的范围应如何确定呢？有的学者认为，我国刑事法律援助案件的范围应扩展至无力支付费用的且有可能被判处监禁的刑事被告人。 我们认为根据我国的实际情况，可以考虑对可能处五年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的被告人提供强制辩护的保护。从世界各国的规定看来，五年以上刑罚属于重罪的范畴，被判处重罪的被告人理应得到更有效的法律保护。从1984年到2003年将近20年的时间里，我国处5年以上有期徒刑、无期徒刑直至死刑的比例在整个罪犯总数中所占的比例基本上都维持在40％以下。根据2004年最高人民法院工作报告，全国各级人民法院在审理刑事案件中共判处罪犯767951人，其中判处5年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的罪犯占19.04％。由此看来，在我国重罪的比例不算高。再加上我国经济水平的不断提高以及律师队伍的壮大，以5年以上有期徒刑为标准应该是恰当的。
2、扩大任意指定辩护的范围。
(三)刑事法律援助受援阶段提前
　　刑事法律援助不同于民事法律援助之处主要在于刑事诉讼的特殊性，刑事诉讼并不局限于法庭审判阶段，而是涉及到侦查、提起公诉、审判三个阶段。刑事被告人（侦查阶段则被称为犯罪嫌疑人）作为被刑事追诉的对象，则始终处于刑事诉讼从侦查到起诉和审判全过程的中心。因此，他所需要获得的法律帮助，也应反映在刑事诉讼从侦查到起诉和审判全过程之中。显然，如果只在审判阶段刑事被告人才能获得相应的刑事法律援助，而处于侦查或起诉阶段的犯罪嫌疑人不能获得相应的刑事法律援助，那么，刑事法律援助维护刑事被告人、犯罪嫌疑人合法权益的积极意义必将遭受严重损害。再考虑到侵犯当事人合法权益大部分发生在侦查阶段的现状，犯罪嫌疑人在侦查起诉阶段获得刑事法律援助不仅是人权保障的必须，更是一种现实的需要。
　　要让刑事法律援助贯穿于刑事诉讼的始终，就要在我国的刑事诉讼法立法中确立刑事法律援助的地位。第一，确保犯罪嫌疑人在刑事侦查阶段被告知有申请法律援助的权利，且对未成年人、盲、聋、哑以及可能被判处死刑的犯罪嫌疑人应在刑事侦查阶段给予其法律援助。第二，应当建立权利告知制度。即犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的，公安机关、人民检察院有义务及时告知其有申请刑事法律援助的权利。并且应当适应将来《刑事诉讼法》的再修改，将公安、检察机关应当告知而没有告知的情况作为程序违法来规定，对没有履行告知义务的机关规定制裁措施，以使法律具有可操作性。
(四)加强对刑事法律援助的物质保障
　　法律援助经费是指法律援助机构开展法律援助工作所支出的一切必要费用，是法律援助制度存和发展的物质基础，也是制约包括我国在内的许多国家法律援助发展的关键因素。一项法律制度落实，物质保障是基础。如何解决法律援助经费困难是世界上所有建立法律援助制度的国家所面临的难题，绝大多数国家以财政拨款为主提供法律援助的经费。 如果法律援助机构、公检法四家缺乏经费，就难以充分开展刑事法律援助工作。中央财政和地方各级政府要加大了对法律援助经费的支持力度，同时，社会各界也奉献爱心，积极支持法律援助事业，使法律援助工作的物质保障能力得以增强。我们认为解决我国的法律援助经费应该坚持以政府拨款为主，社会捐赠为辅的办法通过多种途径筹集经费，保证法律援助制度的真正落实。一是提高法律援助经费占财政支出的比例，加大对法律援助的投入。对贫困地区，建议由中央财政负担法律援助的支出，以免出现因为身处贫困地区，越需要援助的群体越得不到援助的窘况。二是要落实法律援助专职机构的人员编制，从优待律师，确保有一定数量的律师乐于并认真从事刑事法律援助工作。
(五)大力推进社会组织参与法律援助
　　社会团体参与法律援助的积极作用在于：一、利用其广泛的社会影响力产生良好的宣传作用；二、分流政府法律援助一部分工作量。他们可作为法律援助的前端环节，对拟进入法律援助程序者进行筛选，减轻政府法律援助机构压力。三、由于他们具有准政府组织的特性，工作模式更易与政府法律援助衔接。 在未来必将在非政府法律援助社会组织中扮演不可缺少的重要角色。如法学院校设立的法律诊所。这类法律援助组织由法学教师负责指导、学生为主参与法律援助活动。这种法律援助组织不是掌控公共权力的社会强势群体，也不是某一社会群体的代言人，其参与法律援助活动的公益性、非政府性特点更为突出。高等院校参与法律援助活动的作用，首先是为法律人才服务社会提供途径，在法律人才中培养、弘扬服务社会的公共意识；其次是弥补法律援助人才资源不足，为政府法律援助队伍储备人才；三是其专业优势和人才优势使服务质量相对其他社会组织更高。
　　法律院所是我国社会主义法制建设大环境下可以利用的最大的法律资源。近20年来，中国的法学教育得到迅猛发展，法学教育机构成倍增加。据统计，2001年，全国设有法学本科专业的高等学校292所，2005增长到559所， 2007年全国已有603所法学院系，每年法学毕业生将达到数十万。“诊所式法律教育”法学教育和法学实践相结合的一个很好的方式， 它既为法律援助提供了资源，又为法学学生提供了实践经验，同时也增加了法学院学生对法律援助的情感投入，它是我国的法律援助工作中可以利用的一支重要力量。
(六)建立相关的程序性制裁机制
　　在刑事诉讼程序范围内，程序性制裁是指针对参与诉讼的警察、检察官和法官违反法律所规定的诉讼程序的行为，确立相应的程序性法律后果。从制裁方式上看，主要是通过宣告程序违法者的证据、行为或裁决丧失法律效力的方式来达到惩罚违法者的作用。其基本原理在于通过剥夺程序性违法者所得的不当利益，来促其不得不遵守法律所规定的诉讼程序。具体到刑事法律援助，应在《刑事诉讼法》中规定，对应当有而没有律师帮助的犯罪嫌疑人、被告人的侦查、起诉、审判行为无效。例如，可以明确规定当事人认为自己应当获得法律援助，而法院没有指定辩护的，当事人有权向法院要求指定辩护，法院仍然没有指定辩护的，可以向上级法院申诉。如果因为符合条件而没有指定辩护最后被法院定罪的，可以成为第二审或者再审程序中撤销原判决的理由。负有法定告知义务的国家机关，没有告知当事人有获得法律援助的权利的，该事实也可以因违反法定程序而得到程序性制裁。建立程序性制裁机制能有效促进公检法机关的合作与支持，从而实现法律援助的效果，同时也可大大改变公检法机关对律师的态度。
(七)建立质量监控机制，确立刑事法律援助的服务标准
　　构建刑事法律援助制度的质量保障机制。虽然《条例》第6条规定：律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督；第24条1款规定：受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会人员在案件结案时，应当向法律援助机构提交有关法律文书副本或复印件，以及结案报告等材料，并分别规定了质量监督的主体、质量监督的方式，但由于该条文规定过于模糊，且并非完全针对刑事法律援助案件，故其缺乏应有的可操作性。鉴于刑事法律援助活动的特殊性，律师提供刑事法律援助服务的质量同样也应当值得我们的关注,如果律师仅仅是在形式上提供了刑事法律援助，而未对贫穷的当事人提供有效的法律服务，那么，设置刑事法律援助制度的目的就会落空。为了解决贫穷被告人辩护质量的问题，确立一个统一的标准是确保贫穷被告人辩护质量的最有效的方式。美国各州和各地方通过一系列方式确立了贫穷被告人辩护的标准，包括法庭裁决、法规、法庭规则和贫穷被告人辩护合同。在我国的司法实践中，由于我国未明确律师提供刑事法律援助时所应当具备的服务质量标准，出现了律师提供刑事法律援助时不负责任，走过场的现象。因此，我们一方面应当提倡律师能够积极的参与刑事法律援助，另一方面也应当设置借鉴国外有益经验，制订提供刑事法律援助的服务质量标准。从而使刑事法律援助能够落到实处。
　　建立切实有效的监督机制，确保办案质量，是各地法律援助机构的重点工作。首先要完善案件指派制度，做到科学分案、指派到位和重大疑难案件集体讨论等，保证法律援助人员的专业水准和执业能力。其次，采取各种有效办法，监督法律援助案件的办理。比如建立服务质量跟踪反馈制度、开庭旁听制度、结案评估制度和案件抽查制度等。最后，完善奖励惩处机制，将处理违纪违规与表彰奖励相结合，以激励和鞭策法律援助人员提高办案质量，保证受援人得到优质的法律援助服务。
(八)重新构建法律援助的财政拨款体系
刑事诉讼中的证据开示制度研究（下）

2000年12月18日 13:46 作者：龙宗智 来源：京,政法论坛（中国政法大学学报）
（三）证据开示的程序以及违法制裁

1.证据开示程序。证据开示程序属审前程序，这一程序主要安排在起诉前后。在美国，经侦查获得证据后，被告人如系被控犯重罪，在被正式起诉前享有要求法官预审（prelitminary examination）（注：预审有时又称先听证（Preliminary hearing）或审查性审判（examiningtrial）。） 的权利。预审的主要目的是审查是否存在合理根据以支持对被告人提出的指控，以确定是否交付审判。如缺乏合理根据就要撤销指控，以防止轻率将被告人交付审判。而预审程序还包括一项重要内容，即证据开示。各方当事人应根据法律规定的开示范围，在预审法庭出示自己手中掌握的对诉讼有意义的证据。

然而，如被告放弃预审，或者案件经大陪审团起诉而不需预审（大陪审团对检察官起诉意见的审查代替了法官的预审）。则应在案件正式起诉后的较短时间内，根据递交法院的大陪审团的起诉书或检察官起诉书，由法院安排提审（Arraignment，有的译为“传讯”）。 提审程序中，法官向被告人宣读起诉书，说明指控性质，告知被告人享有的诉讼权利，接着要求被告人对指控作出答辩。按照美国联邦刑事诉讼规则第二条第四项的规定，依照检察官的裁量，检察官可于提审时或于提审后尽可能快地将其意欲在审理中使用的具体证据告知被告人，以便被告对这些证据提出异议。同时被告人也可以在提审时或提审后要求检察官将其欲在法庭审理时作为主要证据的任何证据向其告知。在提审时或提审后正式审判前，被告人也应当依法向检察官开示证据。

美国刑事诉讼中的证据开示根据需要可能持续数月，直到审判开庭。诉讼双方尤其是辨护律师利用这段时间准备诉讼。

在日本，根据刑诉法第29条规定所进行的正式的证据开示，依照刑事诉讼规则178条第6款的细则性要求，检察官应在提起公诉后，对于准备请求交付庭审调查的证据书类和证据物，应尽早提供地给辩护人阅览。对拟出庭的证人的姓名和住所也必须给予机会使对方知悉。在司法实务中，辩护律师是在检察官提起公诉后，到检察厅阅览证据并作己方的证据开示的。而对于法院根据当事人诉讼保全要求在开庭前搜集的证据，检察官和律师应到法院阅览、誊写。

如果诉讼双方或其中一方未有效履行其开示义务，法院可以在庭审的证据调查开始前的任何时间要求开示。日本有一判例，在一审开庭并进行了对被告人个人情况调查等开头程序后，宣读起诉书之前，辩护方以警方过度和违法的使用警戒性措施并进行违法搜查，而检察官基于这些措施提出起诉系滥用起诉权为由，要求法院命令检察官开示其持有的某些证据。审判法官批准了这一要求。然而，最高法院否定了一审法官的这一做法，认为当时开示证据的要求对被告人的防卫不具有重要意义，因而原法院的这项措施已经超出了正当公平的行使诉讼指挥权的范围。但在这里，最高法院并未一般的否定在开头程序后庭审调查前开示证据的做法，面只是说明就该案而言，此时以此种理由要求开示证据不利于案件的审理及诉讼的有序化。

综上所述，证据开示程序既需考虑审判公平与效率，又需兼顾侦查的有效性，而且也需考虑证据的完整性及便于一并开示，正式和集中的证据开示程序宜安排在侦查基本完成后和庭审之前，尤其是公诉提起后的适当时期内。当然在这种集中开示以前，对某些方面的证据和信息进行阶段性的开示也可能是必要的，如在逮捕被告人时告知其被控罪名等。

集中开示程序的证据开示地点可以根据该国刑事诉讼制度的特点确定。在对抗制审判程序中，为排除法院庭审前的预断，法院在庭审前不拥有证据或不拥有大部分证据，在这种情况下，法院难以作为主要的证据开示地点，因此，律师可以到检察院阅览检控方的证据并作辩方证据的开示。但对某些法院获取的证据，可以到法院阅览。如果法院主持的审前程序包括证据开示，那么控辩双方将应开示的证据拿到法院，在法官监督下进行开示也是可以的。

2.开示程序中的违法制裁。根据美国联邦刑事诉讼规则关于证据开示中违法制裁的规定，对于未能遵守该规则要求进行证据开示的，法院可以采用几种方式处理：命令该当事人进行证据开示；批准延期审判；禁止该方当事人提出未经开示的证据；做出其他在当时情况下认为是适当的决定。法院可以指定进行开示的时间、地点和方式，并可以规定适当的期限和条件。

联邦刑事诉讼规则关于制裁违反开示要求的上述四种措施的规定，也大体反映了各州的立法和实践。其中第四种措施，即“作出其他的适当决定”，赋予法院更大的斟酌权，从实践看，这些决定如：1.因当事人违反开示程序，命令由其支付证人出庭费用。如1994年4月， 伊利诺斯州最高法院以违反开示程序为由，命令辩护方64名辩方证人，全部出庭作证，其费用由辩护方支付；2.审判法官向陪审团告诉律师的有关行为不当并请他们注意；3.对辩护律师予以经济处罚等。

在全部制裁措施中，最严厉的可以说是排除应开示而未开示的证据，包括禁止未开示姓名和住址的有关证人出庭作证或排除其证词。一些法院实际运用了这种惩罚措施，如在1994年的一起杀人案件中，蒙大拿州最高法院排除了被告方提出的关于被告精神障碍的全部证据，理由是辩方律师拒绝开示其精神病学检查报告以及医生陈述，从而违反了该州关于相互开示的法律规定。虽然律师辩称拒绝开示的材料中包括因患者——医生特权而保密的材料以及可能自证其罪的材料，但法院指出，辩方律师事前并未因此而取得一项关于这种特权和证罪材料的保护性命令，而根据法律只有获得这种命令其信息才可保密。

美国最高法院已经肯定了证据排除的合宪性。但为慎用这种措施，有些法院要求以发现这种违反开示程序的行为是故意实施和（或）会引起偏见的为前提。不过，有些人抨击这种做法，认为辩护律师在辩护策略和措施上发生错误，但其不利后果却因有利被告的证据被排除而由此往往是无辜的被告来承担，这种做法是不公平的。因此，他们建议用对律师的纪律性处罚代替这种证据排除。（注：特里斯·M ·迈尔斯《违反相互开示规则：辩护律师的过错由无辜委托人承担》，美国《刑事法评论》第33卷，1996年春季号，第三部分，关于违反相互开示的责任。）

英国对违反开示程序规定的处罚与美国相似，法院仍可采用证据排除手段对起诉方或辩护方不开示证据的行为进行处罚。此外根据1994年11月通过并于1995年4月10 日生效的《刑事司法和公共秩序法》对沉默权制度的修改，被告人在审判前不向警察和检察官交待被合理要求应当提及的问题，但在法庭辩护时却将这一问题作为辩护的理由（即从事所谓“突然辩护”），对被告人在庭审前保持沉默（不开示），法庭可以作出对被告不利的推断。（注：见伊恩·丹尼斯：《证据规定：限制沉默权》，《英国刑事法评论》1995年1月号。）

三、关于我国证据开示的制度设置

我国新刑诉法就刑事案件中的证据信息沟通分不同的诉讼阶段作了三款规定：其一，侦查阶段，第96条2款规定， “受委托的律师有权向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名”。其二，起诉阶段，第36条1 款规定，“辩护律师自人民检察院受理案件之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书、技术性鉴定材料”。其三，审判阶段，第36条2 款规定，“辩护律师自人民法院受理案件之日起，可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料”。

上述规定是适应新的诉讼制度尤其是审判方式所作的具有改革意义的新的规定。应当说，新法律注意到诉讼的不同阶段对证据开示的不同要求，从而作出了与之较为适应的递进性的规定。然而，就实现证据开示的目的，保障诉讼的公正和效率以及法律条款本身应具有明确性和规范性等技术特性而言，这些规定存在三个方面的问题，一是范围不明确。“本案所指控的犯罪事实的材料”，这些材料是全部材料还是部分材料；是原始材料还是复印件；被告和出庭证人将在法庭上陈述、作证，那么他们在侦查起诉阶段所作的供证应否查阅；除了指控的事实以外的材料，尤其是有利被告的材料，可不可以查阅，等等。法律均语焉不详。司法实践中各诉讼角色必然会从有利于己的方面解释，势必造成混乱和难以操作。二是开示场所和义务方不明确。辩护律师到何处去查阅所指控的犯罪事实材料，何方（检察院还是法院）承担证据开示的责任，法律未作规定。而且这种对地点和义务方的规定直接影响查阅证据的范围。因为新刑诉法就检察院向法院移送起诉案件规定了新的移送方式，即改变了过去移送案卷（即全案证据）的做法，仅要求检察院移送起诉书、证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片。因此，如果律师到法院阅卷，他只能看到“证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片”，而且由于目前为防止庭审“走过场”，强调法院的庭前审查是程序审而非实体审，检察院移送的主要证据复印件或者照片被限制在一个较小的范围内，通常只是对定案具有关键意义并为法院发动审判程序所需要的少量证据。而只有到检察院才能查阅到案卷中的全部证据。但因查阅地点和义务方不明确，律师到检察院查阅证据将发生困难。因为法院作为裁判机关允许辩护人查阅检察院送来的材料一般不致发生问题，但如果到检察院查阅，检察院将增加工作负担，还可能影响其准备公诉时的材料使用，更重要的是，由于检察机关作为控诉方与辩护律师的诉讼立场相对，在诉讼中对律师不可避免的有一种防范的心理态度，而允许辩护方查阅全部证据将加强辩护方的力量而对公诉发生妨碍。因此检察机关如无法律约束，一般不愿意单方面的向辩护方作全部证据的开示。三是开示程序的片面性。即只规定了公诉方对辩护方的开示，但对辩护方在开庭前向公诉方开示其已具有和可能提出的证据未作任何规定。这不仅有悖于各国开示制度的惯例，更不符合目前开示制度的发展方向（已如前述）。而且造成对检察机关进一步开示其控诉证据的制度障碍和检察官的心理障碍，因此反过来又妨碍向辩护方的证据开示。

出现上述问题的原因，与立法的筹划不周有关（不过，对一种新的，具有浓重的“中国特色”的刑诉程序，就其中各方面的具体的制度设置都能在一开始就谋划周全未免是一种苛求，因此，规定得粗一点也是可以理解的），也是由于在基本诉讼制度发生了一定程度的变化时，立法研究却未充分考虑到这种变化对具体制度包括证据开示所发生的影响有关。

证据开示在由控辩方向法庭举证的诉讼程序中具有十分重要的意义。尤其是因为目前的律师辩护仍在很大程度上依赖于国家侦检机关所获取的证据材料，律师对这些证据的知情范围直接影响其辩护力量，因此这一问题已经引起了各方面的关注。1996年11月下旬，在京的十余名刑诉法教授和一些刑诉法学博士经陈光中教授主持召开了一个关于新刑事诉讼法实施问题的座谈会，其中专门研究了“关于辩护律师在审判阶段的阅卷范围”问题，与会者认为，“不能将刑诉法第36条2 款的规定理解为律师在审判阶段只能查阅、摘抄、复制检察机关移送至法院的‘证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片’。自人民法院受理案件之日起，辩护律师应当拥有去检察院查阅全部案卷材料的权利。”座谈纪要阐述了这一主张的理由，主要有：1.从有利于辩护职能发挥看。由于辩护律师自行调查、收集证据有很大的局限性，这使得他的辩护活动在很大程度上要依靠他的阅卷权。因此，不宜将辩护律师在审判阶段的阅卷权限制在狭窄的范围内，否则不利于辩护律师作用的有效发挥；2.从立法精神看。原刑事诉讼法允许律师查阅全部案卷，修改后的刑事诉讼法其立法精神之一是加强辩护职能，改善被告人在刑事诉讼中的地位。据此，不应当将第36条2款作限制性解释。否则， 反而削弱了被告人的辩护权；3.从国际情况看。在采用起诉状一本主义或控辩式审判方式的国家，法官不允许庭前阅卷，但辩护律师是允许的，而且辩护律师在法院开庭审判之前到检察机关查阅案卷是一种带有普遍性的做法。（注：中国政法大学刑事法律研究中心：《在京部分教授关于刑事诉讼法实施问题的若干建议》，《政法论坛》1996年第6期。）

应当说，教授们对于这一问题的基本观点和基本理由都是能够成立的，尤其是要求扩大辩护律师查阅证据的范围，这一要求在我国刑事诉讼的制度和实践背景之下，必要性十分明显。然而，就证据开示而言，以上主张并未解决一些技术性的同时又直接关系证据开示效果的问题，同时还没有避免某种意义上的片面性。下面，结合证据开示的一般法理和我国刑事诉讼制度的具体情况，对我国证据开示程序的制度设置谈几点意见：

（一）关于我国刑事诉讼中证据开示的意义和责任

为了保证诉讼的有序性、有效性和公正性，在我国刑事审判实行由控辩方举证的庭审方式的情况下，实行庭前证据开示制度是十分必要的。尤其在我国刑事诉讼中，律师的自行调查、搜集证据受到制度和能力的较大限制，他往往较多的依赖于侦控方所搜集的证据，这就使庭前查阅证据具有更大的作用。也是因这种原因，在证据开示程序中，检察机关对于为辩护方提供辩护条件负有不可推卸的责任。这种责任即是来自其作为诉讼一方的实质上的诉讼当事人的义务，也是来自其超当事人的作为检察官客观公正执行法律的义务。而且应当看到，由于我国刑事诉讼中国家权力较为强大，应当十分强调检察官为辩护律师提供诉讼条件，以避免在审判活动中诉讼条件的进一步倾斜。可以说，在我国证据开示程序中，检察院是矛盾的主要方面，负有更为重大的证据开示责任。检察机关对此应当有客观而明智的认识，在证据开示的制度设置和操作实践中提出并实践有利于增进我国刑事诉讼整体功能的合理措置。当然，从组织功能学的观点看，在一定的制度约束之内，任何一个组织都倾向于采用最有利于自身功能发挥的行为方式。因此，这种开示责任还必须采用具有强制力的制度性设置方式，否则，靠组织和个人的“自觉性”是不能解决问题的。

但在另一方面，必须认识到在我国刑事诉讼中，辩护方也应当具有证据开示的责任。如前所述，这种相互性开示，包括辩护方对全部拟提出的证据或其中最关键的证据（如不在犯罪现场和专家证据）的庭前开示，是证据开示制度的一般法理，而更充分的开示，包括辩护方证据的全面开示，也是各国开示制度进一步发展的方向。这种相互开示对我国刑事诉讼制度有两方面的意义。第一方面是：有利于全面保障刑事审判的有序性、有效性和公正性。控诉方对辩护方“打埋伏”，不开示或少开示证据，这种做法固然对实现诉讼的效率和公正不利，但另一方面，辩护方将自己所掌握的辩护证据在庭前秘而不宣，在庭上搞“突然袭击”，甚至追求一种戏剧性的效果，利用检控方的准备不充分达到辩护目的，同时也是一种为影响被告及家属和旁听群众的不适当的商业行为，这显然不体现司法公正。可以说，这种“伏兵辩护”，不仅在国外有，在我国刑事诉讼实行原刑诉法时也能见到，不过因当时律师活动的余地小，加之庭审的非实质化，出现这种情况对司法的损害较小，因此而未能引起人们的充分注意。

对证据的相互开示问题，有的同志认为，在我国，辩护律师取证的权利和能力有限，规定相互开示的意义不大，因此不须对辩护方的证据开示作制度性的规定。此一主张看似有理，实际上却存在根本性的错误。应当看到在我国新的刑诉制度下，律师已经具有比之过去大得多的活动余地。在侦查阶段，他即使不直接取证，也可以申请法院、检察院取证，即作证据保全。而在起诉和审判阶段，他依法享有调查取证的权利。当然，律师的调查取证权不能与侦控方匹敌，但在另一方面，如果我们认真观察司法实践，也应看到辩护方所具有某种优势：其一，检察官所担负的举证充分从而成立事实的责任较之辩护方所负有的攻击职责要艰难得多，因为他必须搜集充分的证据，并使这些证据形成完整的、经得起攻击的锁链，而辩护方只需要在某些薄弱环节上下功夫，打破某一点即可。因此，即使辩护方手中只握少量证据，其对公诉的威胁也不可低估；其二，被追究人的辩护因自身的自由、名誉、财产甚至生命的威胁而得到最强大的利益驱动，并同时而驱动其他相关人员。而公职人员的行为不受这种驱动，且有更严格的行为规范限制。有一个或许不恰当的比喻：这在某种程度上与在自由市场上势力强大的国营企业不一定能竞争过经济实力相对较弱的民营企业同理。如果允许辩护人从事辩护的“突然袭击”，在庭审实质化和律师调查权扩大及其法庭举证权充分扩张的情况下，可能对公诉造成较严重的损害。尤其是那些案情复杂、检控困难，被告人有一定经济势力和社会背景的案件。而且这种损害并不一定是靠事实和证据本身，而是在相当程度上依靠一种辩护技巧（国外刑事诉讼，作为辩护技巧，有的律师为防止公诉方的庭前取证反击，有时把应开示的证据保留到必须开示的最后关头，而且如有可能，则尽可能不开示其证据）。这种辩护技巧还可能延误诉讼（在检察官要求休庭调查的情况下），也可能因时过境迁检方难以取证核实，其结果都是损害诉讼的公正和效率。正是由于单方面开示可能造成这种对诉讼的不良后果，那种认为可以通过检控方单方面开示来对辩方的力量和能力进行“补偿”以趋于“平等武装”从而实现司法公正的观点是不正确的。

相互开示的第二方面的意义是有利于推动检控方作证据开示，从而最终有利于辩护活动的开展。这是因为只有相互开示（即使认可检察官有更大的开示责任），才可能因手段武装在某种程度上的平等性和相互性受到检察机关的支持。由于不移送案卷，庭前检控证据的全面开示必须在检察院进行，可以设想，如果辩护方通过侦查和起诉阶段的介入已经取得了一定的辩护证据，但到检察院阅卷时毫不透露，同时对检控方的全部证据材料却均予“查阅、摘抄、复制”，检察机关势必难以接受，其反应就是制造障碍，一是就如目前，不同意到检察院阅卷，主张律师应到法院查阅检察机关移送的材料；二是如果某种法律文件被通过，要求检察机关让律师查阅证据，那么在执行中检察机关也会将律师查阅的时间、查阅的范围上尽量予以限制，以免公诉活动受到较大的损害（注：开示范围等问题在许多国家刑事司法实践中都是引起辩诉争议的一个重要问题。时任日本东京高等检察厅公审部长亲崎雄指出，“公开检察官所掌握的证据，是牵涉到当事者之间实质性对等的意义及检察官的客观义务内容这一诉讼结构之根本的问题，所以，必然有不能彼此让步的一面”。引自张光博等编译《世界各国律师制度的历史与现状》，吉林法学会1985年内部印行，第255页。）。因此可以说， 确立辩护证据开示的制度，是保证检控方开示的必要条件。