我国“民工荒”问题法律研究
李长健[1] 辛晨[2]
摘 要：我国一向被认为廉价劳动力“无限供给“，经过20多年的发展，却出人意料地大范围出现”民工荒“，“民工荒”现象已经成为危及当代中国经济发展前景的关键问题。“民工荒”问题需要从管理学、经济学、社会学等多学科角度进行分析和探讨，特别需要在法学视野下对“民工荒”问题进行研究。以利益为理论基点，在对“民工荒”现象有所诠释的基础上，剖析了“民工荒”现象出现的成因，并构建解决“民工荒”问题的路径选择。
关键词：民工荒 权益荒 制度荒 利益参与 利益和谐 社会责任
我国20世纪70年代末开始的农村经济体制改革解放了农村生产力，使旧体制下长期以隐性状态存在的农村剩余劳动力问题显性化。乡镇企业的崛起、城市化进程的加快以及小城镇的兴起，都为农村剩余劳动力的转移提供了就业场所。“民工潮”因此一浪高过一浪，农民工被视为廉价而丰富的资源优势，取之不尽、用之不竭。然而，自从2004年春季以来，我国东南沿海的部分企业突然遭遇了用工难的困境，有的甚至找不到工，这一现象被称之为“民工荒”。 昔日门庭若市的招工现场，如今己是门可罗雀。“民工潮”向“民工荒”的转变事实上向人们发出了这样一个警告：中国大陆廉价劳动力“无限供给”的时代已逐步消亡。如今，农民工的短缺使得企业老板和政府官员第一次深刻理解劳动力作为一种稀缺资源的价值。“民工荒”现象暴露出我国社会、经济生活中众多的深层次矛盾，是值得我们深思和忧虑的。
一、利益逻辑——“民工荒”现象的多维度考量
随着改革的深化、体制的转换，我国在经济持续增长、人民生活水平不断提高的同时，利益格局也在逐步显现分化，出现了大量的利益主体和利益群体，社会利益关系更为复杂，各种利益矛盾随之增多。利益的追逐是“民工荒”现象凸现的根源，我们通过对利益参与、利益发展与利益和谐的逻辑进路来解读“民工荒”现象之所以产生的原因。
（一）利益参与：分析“民工荒”现象的制度性起点
农民工是中国重要的政治力、经济力、文化力，是现代城市建设的主体力量和直接受益者，自身需求决定了他们对利益得失的敏锐感和关注度。只有充分尊重农民工意愿，真正树立其主体地位，切实保护和落实各项权利，城市现代化建设才会拥有源源不断的力量源泉。但是对于农民工较强的流动性和盲目性，城市居民倍感就业、发展资源等方面的竞争压力，因而对其采取排斥的歧视态度和实施刚性的限制制度，加深了彼此间不可逾越的鸿沟，使作为建设主力军的农民工不但没有享受到时代进步的增量利益，反而成为社会改革的牺牲者，甚至连原有的“利益底线”都难以保全，社会演变出现了强势利益群体和弱势利益群体、既得利益群体和争取利益群体之间的对立与矛盾。
从本质来说，农民工进城的过程即社会融入的过程，也就是在城市中实现利益参与的过程。农民工外出的目的性和流入地居留的稳定性的加深驱使农民工形成主动参与城市经济社会生活的意识和行动。另一方面，“任何人在任何时候，他的效益都受到其他个体行动的影响”。[1]我国在经历了近三十年改革开放之后，城市居民与农民工在利益维度相互交融，城市居民日渐意识到农民工的努力和奉献，双方的对立情绪得到缓和，各种因素的综合反应使得建立一种相互包容、相互合作的互补性利益参与成为可能。建立利益参与机制，为社会成员提供了利益诉求的平台，通过制度化、规范化和法治化实现城市居民和农民工的和谐利益表达，最重要的是形成不同的个人、不同的群体追求自己利益相对均衡的能力，以及相应的制度化安排，防范与化解经济社会矛盾与风险，形成经济社会发展的合力。
(二)利益和谐：分析“民工荒”现象的功能性起点
利益关系是任何社会关系的核心关系，要实现各个阶层关系的和谐，其实质是实现各个阶层之间的利益和谐。[2]不可否认，有利益就有利益冲突。在我国目前的大背景下，城市居民与农民工之间“死结”难解、利益碰撞激烈，已严重影响了社会的安定与发展。农民工的无序流动对城市的物质供应、社会治安、环境卫生、交通运输等造成了巨大的压力，迫使城市居民予以“利益让渡”，对此他们又会谋求各种手段对农民工进行盘剥和压榨，污名化过程就是其中之一，即一个群体将人性低劣部分强加在另一个群体之上并加以维持的过程，本质上这完全是两个群体之间特定权力关系的结果。脏、乱、差等“劣等人性”就这样被堂而皇之的强加在农民工群体之上。在城乡差距显著的引导下，农民工对所在城市缺乏认同感、责任感加之个人法律意识淡薄、素质低下，屡屡受挫的农民工自然会滋生出反社会的心态，利益失衡逐步加重，两大群体的社会位置趋于固化。城市居民和农民工这两大利益群体由隐变显，利益冲突有暗变明，利益差距和矛盾更加明朗，利益群体的利益观逐渐突出，如果不采取必要的措施加以疏导防范，将会危及社会的稳定和发展。正如许多学者所指出的，在一个相互依赖的世界中，必然带来或存在着一个……共同的、整体的利益问题。[3]生活在社会和集体中的每一个个人都是利益相关者，大家的利益彼此交织在一起，既相互依赖，又相互制约，成为一个利益共同体。在这一共同体内，要么相互合作、彼此协调使大家最终都得到更大的利益，要么各顾自己、互不相让最终使大家都受到一部分损失。建设和谐新社会自然推动差异利益之间的和谐，反之实现利益和谐又是构建和谐社会的保障性取向，也是利益的多维度、多向位发展的必然要求。
（三）利益发展：分析“民工荒”现象的认同性起点
任何事物都是运动变化着的，利益的实现过程也是动态的推进。利益发展可以从两个方面来加以理解，包括存量利益的增加和增量利益的发展，当前利益的实现和长远利益的期待。存量利益和增量利益、当前利益和长远利益相互作用、相互影响，但考虑到在利益结构中所处的地位和作用的差异，同时结合我国发展的现状，强调在利益实现过程中既要相互兼顾又要突出重点，即高度重视利益发展的过程也就是对增量利益和长远利益的侧重与追求。发展权作为人类社会的第三代人权，不管是从理论渊源还是从发展过程来看，其核心是要保障各个利益阶层和谐共处、共同发展。随着农民工进城的普及化和城市资源的相对短缺，农民工利益获得的门槛限制也变得更加苛刻。农民工进城务工经商的最大需求就在于经济利益的满足，但并不是付出了劳动就能获得较为丰厚的收入，多数从事低层工作的农民工只能领取基本满足自身温饱需求的收入，更别说寄回家乡去赡养老人、抚养子女。作为存量利益、当前利益的经济利益都不能够得到很好的满足，那就更不用说农民工发展利益的实现。相反，城市居民却凭借自身得天独厚的优势实现了利益的持续发展，使本身就在起跑线落后的农民工陷入更为被动的境地。利益冲突也因此更为凸显，正如美国社会学家累文所说的那样：“无论我们注重群体生活的什么部分，不管我们是考虑国家和国际的政策，还是经济生活，……我们都可以发现一个复杂的利益冲突网。”[4]要缓解利益冲突，实现各个阶层的和谐发展，我们有义务而且有责任重视人们特别是弱势群体利益的发展，明确发展权实现各个阶层和谐发展的重要作用，期待对原有的利益制度进行重新调整，对人们之间的利益关系予以重新定位。
利益是关系到人类社会存在和发展的基本问题，作为人类一切行为的直接目的和最终取向，赋予俄以人类经济活动为中心所有社会活动全过程的指向性和生命力。基于寻求脱贫致富的经济利益冲动和个人更好发展机会的精神利益冲动，农民工离开了自己贫寒但温馨的家园，成为城市里的陌生人。但正是由于农民工利益满足程度的低下，“民工荒”现象的产生才不可避免。只有通过各利益阶层不同利益关系和利益诉求的协调，实现不同主体的全面、持续发展，“民工荒”问题的解决才能取得实质性的突破。
二、实然厘定——“民工荒”现象的成因剖析
对于“民工荒”问题的成因探讨，仅从表面上对其问题的出现原因进行分析是不够的，我们要以法律人的眼光从深层次上对其进行挖掘。追根溯源，制度的构建和权益的保护与人们的利益密切相关，是农民作为社会主体存在的条件，在某种意义也是人类社会其他主体存在的前提条件。因而，从制度和权益两方面明晰“民工荒”问题，才能从实质上分析得出这个现象出现的原因，从而为相应的对策构建奠定厚实的基础。
（一）“制度荒”：导致“民工荒”现象的根本原因
诺斯认为：“制度是一系列被指定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[5]因此相关制度的完善与否是特定团体利益能否得到确切保障的必要条件。社会对进城民工的歧视, 各种对农村劳动力户籍、社会保障、教育培训发展等制度规定得不健全成为农民工流动的障碍。在现行制度的不利设计下, 农民工流动的道路必然会曲折坎坷。
第一，“户籍制度荒”：凝固城乡二元结构。户籍管理制度是在20 世纪50 年代中后期为适应计划经济体制的要求而建立起来的。户籍制度在历史上曾经发挥了重要而积极的作用，然而在目前由计划经济体制向市场经济体制转型过程中，其与时代发展的不协调和矛盾逐步显现出来。首先，不同的户口类别有着不同的福利标准。城市职工凭借城市户籍可以享受到基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等福利，而农民工则不能获得。其次，农民工不但享受不到一些城市提供的公共产品，而且还得向城市管理部门支付名目繁多的费用。再次，城市为了保护本地市民优先就业，往往限制农民工就业的行业，使他们只能就业于一些脏、乱、差的行业。总之，户籍制度对城市居民和农民工的区别规定，导致了农民工生活以及就业成本增加，使得农民工的进城渠道与机会大为减少。同时这也更加重了城市居民的优越感，排农、厌农情绪过度泛滥，城乡融合速度进展缓慢。
第二，“社保制度荒”：制约农民工合理流动。长期以来，许多地方政府和企业都具有过度强调经济增长的嗜好。社会保障制度的实施将导致企业成本的提高和利润的减少，这使得一些政府和企业往往以忽视甚至牺牲社会保障制度的落实与监督来获得较高的收益。从我国目前的现实状况来看，用工单位尤其是私营企业一般很少主动为农民工办理社会保险，劳资关系恶化、招工难现象日益加剧。同时，在医疗、生育、养老和子女上学等问题上，社会保障的欠缺不仅加大了农民工的生活开支和就业风险，随之还为城市的健康发展埋下隐患。目前我国农村社会养老保险体系也很落后，传统“养儿防老”的家庭养老模式仍占主导地位。特别是随着独生子女现象的日益普遍，为了赡养和照顾老人，许多农民工不得不放弃外出打工的机会，“后顾之忧”将牵制着农民工的流动与就业。总之，农民工的流动与就业已经越来越理性化，社会保障的完善与否在农民工择业中占的比重逐渐加大。
第三，教育培训发展制度：限制农民工发展潜力。“民工荒”其实并不是简单的招工难问题，我国是一个拥有13亿人口的大国，在一个劳动资源如此丰富的人口大国出现劳动力“荒”，是令人难以置信的。现在我国城乡剩余劳动力约在1.5亿左右，其中大部分在农村。我国经济发达地区正处于工业化中期向后期转变的时期，技术含量高的先进制造业和现代服务业将扮演经济增长领头羊的角色。目前出现的“民工荒”更多的是短期性、局部性和产业结构性的问题，农民工综合素质的低下难以符合现在乃至今后一段时间内的产业结构升级对民工技能的要求，我国现阶段的“民工荒”实质来说还是“技工荒”。对于这问题大多数农民工在找工作当中已有了清醒地认识，许多打工者愿意接受相应的岗前培训，但目前培训机构多长期培训，课程多而且针对性不强，同时高学费超出了普通农民工的承受能力。由此可知，“民工荒”问题还是得不到彻底解决。培植、挖掘、开发和利用当地现有劳动力资源，培养长期稳定的劳动力队伍，克服劳动力的盲目流动，成为解决“民工荒”问题的当务之急。
（二）“权益荒”：导致“民工荒”现象的直接原因
人作为生产力中最活跃的因素，其具有双重属性：即自然属性和社会属性。如果城市政府和企业只看到新生代农民工的自然属性，把其简单地当作资源来利用，相反没有看到其社会属性，这必然会导致权益的缺失、保护的不利。“权益荒”的出现进一步导致了任意侵害农民工合法权益现象的出现，随之而来伴随的将是“民工荒”问题的普遍化。
第一，“劳动报酬荒”：报酬较低，欠薪严重。农村剩余劳动力的转移是为了获取较高的收入。当他们迁移的成本及所获得的实际收益接近甚至大于预期收入时, “民工潮”自然会退却。目前来说，我国农民工工资水平一直偏低, 相对于公务员、事业单位工资以及沿海发达地区的城镇最低生活保障标准的增长速度其增长是十分缓慢, 十几年的变化几乎微乎其微。与此同时, 城市物价水平不断高涨,尤其是城市的房价不断飙升，农民工工资水平与城市消费水平之间存在严重的不合理。因此，农民辛苦劳作赚的钱还不够负担自身的生活费用，更别说寄回家乡去赡养父母、抚养子女。此外，在当前中央农村政策的改革与落实的情况下，粮食价格得到提高，农业税收已经被取消，农民的收入确实有了一定的提高。因此，进城打工的收入相对来说并不高,还赶不上在农村种地,所以许多青壮年农民又选择了务农种粮，或就近就业，这也是“民工荒”出现的原因之一。即便如此, 在城市的非正规部门就业中, 拖欠农民工工资的现象时有发生, 在许多地区还相当严重。由于上述种种原因, 相当多的农民工只好选择离城回乡。
第二，“务工环境荒”：环境恶劣、条件低下。务工环境包括农民工的工作环境、居住环境、卫生环境等等。农民工在其工作的城市里被边缘化，受歧视，不能融入城市主流，他们大都就业于城市的非正规部门, 这些部门的劳动环境和劳动条件大多比较差。例如, 用工单位经常延长农民工的劳动时间, 却不发放加班费；农民工的劳动强度大, 劳动设施简陋, 却缺乏必要的劳动保护和职业病、工伤保险等保障等方面的困难。目前，我国每天生产事故导致的死亡数目平均高达300多人，一年要死掉十几万人，伤残几百万人。进城打工的农民工平均死亡率大约为1.5%，伤残率大约为5%。各种针对农民工的歧视性特别规定使得广大民工日益感受到歧视和排斥。随着以人为本的理念的深入, 农民工的权利意识也在不断增强。打工生活的压力,人格尊严得不到最起码的尊重、业余生活的单调和贫乏、合法权益屡屡被侵犯等也让许多农民工对城市生活的向往逐渐冷却。
第三，“维权机构荒”：机构缺失、组织“虚置”。在我国，农民权益之所以得不到有效的保护，其中主要的原因之一就是农民利益代表主体缺失。对于处于“弱势群体”地位的农民工我们不禁要问：谁来代表农民工？谁来维护农民工的合法权益？在我国，代表工人、妇女、青年人等不同群体的法定组织分别有工会、妇联和青联，有各种各样的社团和协会，就连私营企业住都有自己的协会，并且做得很成功，而9亿多农民却没有代表自己利益的组织[6]，更不用说农民工了。例如在目前,城市职业中介机构的市场秩序非常混乱,对于进城的民工来说,花费了大量的金钱、时间往往是竹篮打水一场空，然而对此却没有一个相关机构和团体来为农民工提供相应信息以解决这个问题。因此，应迅速建立专门机构和相关团体来维护农民工的各项合法权益。
三、实践回应——“民工荒”问题解决的制度建构
“民工荒”现象是一个相当复杂的社会问题，受经济、政治、文化、道德等多因素的影响，同时随着环境的演变又被赋予新的内容，“民工荒”问题是处在不断变化发展之中。尽管如此，我们仍应以法律为视角，基于相关法学理论，结合我国“民工荒”现象的实际情况，对当前及预期问题提出相应的制度建构，以期能够对“民工荒”问题予以适当的回应。
（一）推进制度改革，加速城乡融合
制度用于抑制人类可能的机会主义行为，它们总是带有某些针对违规行为的惩罚措施。人们正是根据这些规则来明确可以做什么、不可以做什么，从而形成采取怎样的行动更为合算的合理预期。“民工荒”现象的显现表明我国某些现行制度已不能适应时代发展的需要，制度非均衡已逐步显现，强烈呼唤着相关制度的变迁与创新。
第一，正确树立“以人为本”的观念。“以人为本”突出以人为中心。康德在对“人即是目的”所作的表述中，精确地表达了这样的观点:“这样行动，无论是对你自己还是对其他任何人，在任何情况下都要把人永远作为目的，决不仅仅当作手段。”因而，“以人为本”要求社会各界尊重农民工的社会地位、保障其合法权益，使其可以享受社会经济发展的各项成果、获得相应的补偿。第二，推动户籍制度制度改革。时过境迁，户籍制度早已经失去了其存在的基础,取消对农民工的身份歧视，改变城乡二元结构是必然的选择。其中最重要的是取消农业户口和非农业户口的规定，确定以职业和居住地作为划分人口类型标准的新型户籍制度，加速证件化管理，允许公民自由的选择生活方式、生活地点以及工作的职业，逐渐淡化和消除城市户口背后所附着的利益，使农民与城市居民享有同等的国民待遇，实现农村劳动力在全国范围内的自由流动，最终达到劳动力资源的优化配置。第三，完善社会保障体系。世界人权大会于1993年通过的《维也纳宣言》强调：“所有人权都是普遍的、不可分割的、相互依存和相互联系的。”[7]社会保障权作为一项公民的基本权利，是作为非正式制度的家庭保障功能日趋式微的必然产物。对农民工社会保障权的保护在于减少不公正、不平等和消除贫困，凸显以权利为基础促进发展，切实确保农民工的合法权益。在我国各地经济发展水平不均衡以及社会保障体系中各个部分内容和要求各不相同，因此，在全国范围内统一建立农民工社会保障体系很不现实，要从各地的实际情况出发，逐步建立保障农民工权益的最低生活保障制度、工伤保障制度、社会救济制度和养老保险制度。
（二）摆正政府位置，加强执法力度
著名法学家杰里米·边沁认为，政府的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福。他确信，如果组成社会的个人是幸福和美满的那么整个国家就是幸福和昌盛的。[8]特别是作为社会主义国家的政府，对人民利益负责是其首要职责。政府机构做出的不符合当地客观实际的决策，势必以伤害人民利益而告终。因而在社会发展过程中，政府应未雨绸缪，对自己准确定位、适当决策，避免陷入尴尬局面的境地。
首先，明确政府在企业与农民工之间的地位。政府作为企业与农民工之间的桥梁，处于居中协调地位。政府的主要职能就是制定解决二者之间矛盾、冲突的最低标准和底线，促使其通过协商、谈判等和谐手段来解决二者之间的不和谐。当然，农民工相对于企业来说是个弱势群体，当他们之间还没有达到绝对的平等时，政府应采取向弱者倾斜的政策，协调好二者之间的关系。
其次，政府应实现发展模式的转换。目前我国大多数企业走的仍是劳动密集型经济发展道路，“民工荒”问题的出现使我们不能再将剩余廉价劳动力作为吸引外资和本地企业发展的优势。政府应以“民工荒”问题的出现为契机，逐步强调并确立全面、协调、可持续发展观在我国经济发展进程中的地位，推动我国产业结构由劳动、资本密集型向技术密集型转换，增强企业的竞争力，促进经济的可持续发展。
最后，政府应加大劳动执法监督力度。亚里士多德曾说过“法治应包含两重意义；已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[9]国家制定法律，就是要在社会生活中得到遵守和执行，否则将变成一纸空文。因此，高度重视执法，也是现代社会实现法治国家的必然要求。政府要将劳动关系纳入法制化轨道进一步加强劳动监察力量，加大执法力度，严肃查处侵害劳动者权益的违法违规行为，并采取有针对性的处罚措施。对个别恶性违法违规案件,还要在新闻媒体上予以曝光。对于侵害民工权益的行为，将对其予以经济上的制裁与舆论上的压力。
（三）提升企业社会责任，完善治理结构
如体现在自然人身上的双重人格一样，作为市场经济中的主体，企业也同样体现着双重人格——“经济人”与“道德人”。企业作为一种道德共同体，在市场竞争活动中，不仅扮演者理性“经济人”角色追求自身利润最大化，同时也扮演着理性“道德人”角色寻求整个社会利益的最大化。“民工荒”问题的解决需要企业承担相应的社会责任。
第一，企业道德责任的提升。按照休谟所分析的，“一个善良的动机是使一种行为成为善良的必要条件”。 [10]企业之所以会盲目为了经济效益，实施侵害农民工合法权益的行为，其根本上都是源于企业自律的失灵和企业诚信的缺失，是经营者道德责任感的弱化。承担企业社会责任，特别是认真地对农民工权益负责任，是企业“天然”的义务和企业家应有的 “良心”，企业和企业家有责任善待、关爱农民工，本着平等并适当照顾弱势农民工利益的原则签定劳动合同，维护他们的权益。
第二，企业管理者素质的提高。企业的经营管理者作为企业的掌舵手，是企业各项活动意志的决策者和发布者，因此企业管理者素质的提高是解决“民工荒”问题的关键。目前企业在注册时对企业的注册资本、经营场所、公司名称等相关事项都有明确地认定规范制度，但却忽略了作为必备成分的企业经营管理者。为了有效地对经营管理者的能力进行有效的评定，避免经营者的良莠不齐，我们应给经营者设置市场准入门槛，即建立科学的评价体系。对企业经营管理者的工作绩效进行客观公正的考核评价，可以为其选拔、激励、监督机制的形成提供科学的依据和标准。
第三，完善企业治理结构。农民工在企业中一般居于弱势地位，缺乏主人翁意识，因此完善企业治理结构，改变劳资关系力量对比成为当务之急。我国新《公司法》虽然设置了职工代表董事制度，但尚不完善，结合当前国情，我们应在法律法规中明确规定对于雇用农民工的企业职工代表中农民工的人数底线，从企业内部治理机制上保证农民工应有的发言权。同时为了保持农民工代表的独立性，避免依附或屈从于企业的压力，农民工代表应由全体职工选举产生，而不应由资方指定，并应规定资方无正当理由不能解雇职工董事，从而有利于劳资双方形成稳定的合作关系，便于企业的长效发展。
（四）培养保护意识，提高自身素质
“民工荒”问题的解决不仅需要政府、企业和社会中间层等各主体多方位的努力与改进，同时作为这个舞台上的主角——农民工自身不能仅仅出于被动的被保护状态，充分彻底解决“民工荒”问题不仅是农民工自身的权利，同时也可以理解为这是农民工自身对自己的“责任”，因此农民工应在社会各界的援助下，尽自己最大的能力、靠坚实的决心、采取各种措施保护自身权益。
在现代科学技术日新月异、生产设备的更新和生产工艺的变革都非常迅速的今天，邓小平指出：“劳动者只有具有较高的科学文化水平，丰富的生产经验，先进的劳动技能，才能在现代化的生产中发挥更大的作用。”[11]因此，对于当前出现的“民工荒”现象，农民工也应当有清醒的认识。“民工荒”问题的实质在很大程度上是技能型工人的缺失，是“有人没事干”和“有事没人干”两种现象的极端显现，这正是目前工作难度和劳工素质双重差异的结果，也是目前劳动力市场的真实写照。所以，农民工应当明确，当他们打道回家的时候，不仅意味着自己对“进城”的放弃，同时在某种程度上也意味着他们是被产业升级、技术发展和素质提高的浪潮淘汰了。民工“回流”，不是自动离弃造成的荒缺，而是被动淘汰后的黯然退出。只是在他们退出之后，高素质的、能满足现实需求的民工尚未及时补上。所以，“民工荒”应该是就业结构调整中的一次岗位震荡，是“结构荒”，是“伪民工荒”。因此，在充分认识“民工荒”实质的基础上，农民工应从自身做起，首先应利用广播、电视、报刊等新闻媒体，学习有关法律法规知识，切实了解自己的权利义务以及维权手段，培养自我保护意识，在全社会形成知法、守法、护法的良好氛围。其次，农民工应以提高自身素质为最终目标。农民工可以通过多种途径积极参加各级机构和部门开办的培训机构，在提高自身文化素质的同时，更应提升自身的业务技能，不能满足于现状，在工作中不断通过学习来充实自己，为“民工荒”问题的解决构建强大的基础力量。
（五）设立中间层，缓和对立矛盾
山东省人民政府关于修改《山东省乡镇、街道治安保卫责任制暂行规定》等13件省政府规章的决定
山东省人民政府
山东省人民政府令第228号
《山东省人民政府关于修改〈山东省乡镇、街道治安保卫责任制暂行规定〉等13件省政府规章的决定》已经2010年11月24日省政府第85次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
省 长 姜大明
二○一○年十一月二十九日
山东省人民政府关于修改《山东省乡镇、街道治安保卫责任制暂行规定》等13件省政府规章的决定
根据国务院办公厅《关于做好规章清理工作有关问题的通知》精神，省政府决定对《山东省乡镇、街道治安保卫责任制暂行规定》等13件省政府规章作如下修改：
一、山东省乡镇、街道治安保卫责任制暂行规定
1.将本规章的名称修改为：“山东省乡镇、街道治安保卫责任制规定”。
2.将第一条修改为：“为了维护基层社会治安，保护人民群众生命财产安全，加强社会治安综合治理，促进平安山东建设，根据有关法律、法规的规定，结合我省实际情况，制定本规定。”
3.将第四条第一项修改为：“(一)组织各单位落实以防盗、防火、防破坏、防交通事故为中心的治安保卫责任制，并定期检查、督促；”
4.将第四条第四项修改为：“(四)做好对轻微违法、犯罪人员的帮教工作；配合有关部门做好对刑满释放、解除劳动教养人员的管理教育和安置工作；依照法律规定协助公安机关对被判处管制、剥夺政治权利以及监外执行、假释、缓刑的犯罪分子进行监督、管理、教育；”
5.将第四条第五项修改为：“(五)按照有关规定协助公安机关管理好流动人口、租赁房屋；”
6.将第六条第二项修改为：“(二)易燃、易爆、剧毒、放射、枪支弹药、管制器具等危险物品管理制度。根据国家有关规定，在生产、储存、运输、销售、使用等各个环节上，应当建立健全安全制度，严格管理，确保安全。严禁非法生产、销售、运输、储存、使用爆炸物品和剧毒、放射等危险物品；严禁非法生产、销售、运输、储存烟花爆竹和举办焰火晚会；严禁非法制造、买卖、使用、佩带、持有、存放各类枪支弹药、管制器具；”
7.将第六条第三项修改为：“(三)消防管理制度。认真贯彻《中华人民共和国消防法》和有关规定，广泛开展防火宣传教育，把电源、火源、危险品仓库、重点物资仓库、山林、场院和人员密集的场所作为防火重点，经常检查，消除隐患；”
8.将第六条第七项修改为：“(七)流动人口、外出包工队管理制度。协助公安机关做好流动人口的登记发证和经常性的管理。外出的各种包工队，应当有人负责安全保卫工作，接受当地公安保卫部门的管理；”
9.删除第十条。
二、山东省人民政府关于加强行政执法和行政执法监督检查的暂行规定
1.将本规章的名称修改为：“山东省行政执法和行政执法监督检查若干规定”。
2.删除第二十一条中的“行署”。
3.将第二十七条修改为：“对忠于职守、秉公执法、成绩优异的行政执法机关和行政执法人员，按照国家和省有关规定给予表彰和奖励。”
4.将第二十九条中的“行政处分”修改为“处分”。
5.删除第三十二条。
6.将第三十三条修改为第三十二条。
三、山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法
1.将本规章的名称修改为：“山东省城镇临时建设、临时用地规划管理办法”。
2.将各条款中的“城市规划”修改为“城乡规划”，“城市临时建设”修改为“城镇临时建设”，“城市规划区”修改为“城市、镇规划区”。
3.将第一条修改为：“为加强对城镇临时建设、临时用地的规划管理，保证城乡规划的顺利实施，根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。”
4.将第八条修改为第七条：“任何单位和个人在领取临时建设工程规划许可证、临时建设用地规划许可证后3个月内，未进行建设或者使用土地的，其规划许可证和用地批准文件自行失效。”
5.将第十五条修改为第十三条：“未按照批准内容进行临时建设，或者临时建设逾期不拆除的，由城乡规划行政主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价1倍以下的罚款。逾期不拆除的，所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施，或者申请人民法院强制执行。“临时用地逾期不退出的，按《城乡规划法》中对违法用地的有关规定处理。”
6.删除第六条、第十二条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条。
四、山东省开发区规划管理办法
1.将各条款中的“城市规划”修改为“城乡规划”，“城市人民政府”修改为“城市、县人民政府”，“城市总体规划”修改为“城市、镇总体规划”；删除条文中的“或其委托、派出机构”。
2.将第一条修改为：“为加强各类开发区的规划管理，保证城乡规划的实施，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。”
3.将第四条修改为：“开发区是所在城市、镇的有机组成部分，开发区规划应当纳入城市、镇总体规划，实施统一的规划管理。”
4.将第五条修改为：“省住房城乡建设行政主管部门主管全省开发区规划管理工作。“城市、县人民政府城乡规划行政主管部门主管本行政区域内的开发区规划管理工作。”
5.将第十二条修改为：“开发区内建设工程的选址和布局应当符合开发区规划。需要有关部门审批或者核准的建设项目，在审批或者核准前，应当取得城乡规划行政主管部门核发的选址意见书。”
6.将第十五条第一款修改为：“任何单位和个人不得擅自变更规划条件及附图；确需变更的，应当按照规定程序，报城乡规划行政主管部门审批。”
7.将第十六条修改为：“在开发区进行各类工程建设，建设单位或者个人应当持建设用地规划许可证、土地使用权属证明及其他有关证件，向城乡规划行政主管部门提出申请，经审查批准并核发建设工程规划许可证后，方可办理施工许可手续。”
8.将第十七条修改为：“建设工程竣工后，城乡规划行政主管部门应当对建设工程进行竣工规划核实，对符合城乡规划要求的，核发建设工程竣工规划核实证明文件。“建设单位或者个人应当在竣工验收后6个月内向城乡规划行政主管部门报送有关竣工资料。”
9.将第十九条修改为：“违反法律、法规规定，建设项目未取得城乡规划行政主管部门核发的选址意见书而取得批准或者核准文件的，其批准或者核准文件无效。”
10.将第二十一条修改为：“建设工程未取得城乡规划行政主管部门核发的建设工程竣工规划核实证明文件，即交付使用的，处以30000元以下的罚款。”
11.删除第二十二条。
五、山东省农业机械事故处理办法
1.将各条款中的“农机监理机关”修改为“农机安全监理机构”。
2.将第二条修改为：“本办法所称农机事故，是指农业机械在作业或者转移等过程中造成人身伤亡、财产损失的事件。”
3.将第三条修改为：“凡在《中华人民共和国道路交通安全法》规定的道路以外的区域发生的农机事故，由县级以上人民政府农业机械行政主管部门安全监理机构(以下简称农机安全监理机构)依照本办法的规定进行处理。”
4.将第二十条修改为：“造成农机事故的责任者违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法处理。”
5.将第二十一条修改为：“造成农机事故的责任者尚不够刑事处罚和治安处罚的，对驾驶、操作人员按照《农业机械安全监督管理条例》、《山东省农业机械管理条例》的规定处罚；对其他责任人员由农机安全监理机构处以200元以下罚款或者给予警告。”
6.将第二十七条修改为：“计算人身损害赔偿和财产损失总额，确定各方当事人分担的数额。造成人身损害的，按照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定的赔偿项目和标准计算。修复费用、折价赔偿费用按照实际价值或者评估机构的评估结论计算。”
7.删除第二十八条、第三十条、第三十一条、第三十三条、第三十四条。
六、山东省行政执法证件管理办法
1.将第四条修改为：“行政执法证件的发放和管理由省人民政府负责，由省人民政府法制工作机构具体承担。”
2.将第八条修改为：“申领行政执法证件应当具备下列条件：“(一)国家公务员或者符合国家公务员资格条件的工作人员；“(二)经过公共法律知识和专业法律知识培训，并考试合格。“行政执法人员公共法律知识培训，由省人民政府法制工作机构统一负责；专业法律知识培训由有关部门负责。“省人民政府法制工作机构可以委托有条件的设区的市人民政府法制工作机构组织公共法律知识培训。”
3.将第九条修改为：“行政执法证件应当妥善保管，不得涂改或者转借他人。行政执法证件遗失的，由遗失当事人在其执法区域内指定报纸上刊登遗失声明，刊登内容应当包括执法人员姓名、执法证号、执法单位和执法区域，以及需作特别的声明等。”
4.将第十条修改为：“行政执法人员调离、退休或者行政执法机关合并、撤销时，由其所在单位负责收回行政执法证件，并按程序报省人民政府法制工作机构注销。”
5.将第十一条修改为：“行政执法证件每2年审验1次，审验工作由省人民政府法制工作机构负责组织，并由县级以上人民政府法制工作机构具体承担。“领取行政执法证件年满4年的，应当重新接受公共法律知识和专业法律知识培训，并考试合格。“县级以上人民政府应当将行政执法人员信息纳入行政执法人员IC卡管理系统，并通过管理系统做好执法人员信息管理工作。”
6.将第十二条中的“行政处分”修改为“处分”。
7.将第十三条修改为：“吊销行政执法证件，由省人民政府法制工作机构决定。”
8.将第十八条中的“《中华人民共和国治安管理处罚条例》”修改为“《中华人民共和国治安管理处罚法》”。
七、山东省城市公共消防设施管理办法
1.将第八条第三款修改为：“任何单位和个人不得埋压、圈占、遮挡、损坏或者擅自拆除公共消火栓。”
2.将第十二条第二款修改为：“任何单位和个人不得堵塞消防通道或者在消防通道上设置障碍，影响消防车通行。不得占用、堵塞、封闭消防车通道。”
3.将第二十一条修改为：“违反本办法，埋压、圈占、遮挡、损坏或者擅自拆除公共消火栓，或者占用、堵塞、封闭消防车通道的，责令改正，处5000元以上50000元以下罚款。“有前款行为，经责令改正拒不改正的，强制拆除或者消除，所需费用由违法行为人承担；违反治安管理的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚。”
八、山东省航道管理规定
1.删除第九条中的“航道养护费”。
2.将第十五条修改为：“违反本规定第九条不缴纳过闸费的，除追缴费款外，可处以应缴过闸费1倍以上2倍以下的罚款。”
九、山东省行政执法错案责任追究办法
1.将第七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十五条中的“行政处分”修改为“处分”。
2.将第二十一条、第二十五条中的“《国家公务员暂行条例》”修改为“《中华人民共和国公务员法》”。
十、山东省城市控制性详细规划管理办法
1.将本规章的名称修改为：“山东省城镇控制性详细规划管理办法”。
2.将各条款中的“城市控制性详细规划”修改为“城镇控制性详细规划”，“城市规划”修改为“城乡规划”，“城市规划委员会”修改为“城乡规划委员会”，“城市总体规划”修改为“城市、镇总体规划”，“城市人民政府”修改为“城市、县人民政府”。
3.将第四条修改为：“城市、镇人民政府应当根据城市、镇总体规划的要求，组织编制城镇控制性详细规划。“城乡规划工作经费应当纳入政府公共财政预算，保证城镇控制性详细规划的编制和城乡规划管理工作的正常开展。”
4.将第五条修改为：“控制性详细规划应当覆盖城市、镇总体规划确定的规划建设用地。城市、镇的中心地区、旧城改造地区、近期发展地区、储备土地、下一年度建设用地和拟出让的用地以及其他重要控制区域，应当优先编制控制性详细规划。”
5.将第十九条修改为：“控制性详细规划经批准公布后，报城市、镇总体规划的审批机关备案。其中，经国务院批准城市总体规划的城市，报省人民政府备案。”
6.第二十条增加一项：“(四)法律、法规规定的其他情形。”
十一、山东省无规定动物疫病区管理办法
1.将各条款中的“兽医主管部门”修改为“畜牧兽医主管部门”；将第四条第一款、第六条、第七条、第十条、第三十一条、第三十七条中的“动物防疫监督机构”修改为“动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构”。
2.将第十三条中的“动物防疫监督检查站”修改为“动物卫生监督检查站”。
3.将第十九条修改为：“动物诊疗单位应当按照省畜牧兽医主管部门的规定建立诊疗服务、疫情报告、卫生消毒、兽药处方、药物和无害化处理等管理制度，并接受动物卫生监督机构的监督检查。“动物诊疗机构应当使用规范的病历、处方笺。病历档案应当保存3年以上。“诊疗单位和个人在诊疗过程中发现规定动物疫病时，必须在12小时内向当地动物卫生监督机构报告。”
4.将第二十三条修改为：“免疫无疫区和缓冲区内对规定动物疫病实行强制免疫。强制免疫计划由省畜牧兽医主管部门根据国家有关规定制订，报省人民政府批准后实施。“饲养动物的单位和个人应当依法履行动物疫病强制免疫义务，按照畜牧兽医主管部门的要求做好强制免疫工作。“经强制免疫的动物，应当按照国务院和省畜牧兽医主管部门的规定建立免疫档案，加施畜禽标识，实施可追溯管理。”
5.将第二十五条、第二十七条、第二十九条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条中的“动物防疫监督机构”修改为“动物卫生监督机构”。
6.将第二十六条中的“动物防疫监督机构”修改为“动物疫病预防控制机构”。
十二、山东省重大动物疫情应急办法
1.将各条款中的“兽医主管部门”修改为“畜牧兽医主管部门”；将第十五条、第十七条、第二十一条、第二十六条、第三十六条、第三十七条中的“动物防疫监督机构”修改为“动物疫病预防控制机构”。
2.将第十六条第一款修改为：“从事动物饲养、屠宰、加工、运输、贮存、销售以及动物隔离、疫情监测、疫病研究与诊疗、检验检疫等活动的单位与个人，发现动物出现群体发病或者不明原因死亡的，应当立即向所在地县(市、区)畜牧兽医主管部门、动物卫生监督机构或者动物疫病预防控制机构报告，并及时采取隔离措施；接到动物疫情报告的单位，应当按规定程序和时限上报。”
3.将第十九条中的“动物防疫监督机构”修改为“动物卫生监督机构”。
4.将第四十四条中的“兽医主管部门和动物防疫监督机构”修改为“畜牧兽医主管部门、动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构”。
十三、山东省实施《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》办法
将第三条、第七条中的“城市规划区”修改为“市辖区”。
此外，对以上省政府规章的个别文字进行修改，并对部分条文顺序作相应的调整。
本决定自公布之日起施行。
