从少年法庭到少年法院
——对我国目前创设少年法院的几点思考
● 姚建龙*
内容摘要 从根本上说，少年法庭向少年法院的发展过渡是社会发展的必然。目前，我国创设少年法院的条件已经基本具备，第一个少年法院在中国的出现已经为时不远。
关键词 少年法庭 少年法院 少年司法制度
第一个少年法庭的诞生
美国伊利洛斯州在世界上享有盛誉，其中一个重要的原因是该州在1899年制定了世界上第一个《少年法庭法》，同时在芝加哥市建立了世界上第一个少年法庭，开创了世界少年司法制度的先河。《少年法庭法》集少年刑事诉讼、违法少年的教育改造和特殊保护于一身，它以独特的视角、针对性的做法和良好的实践效果引起司法界的重视、社会公众的认可和欢迎，因此很快在美国本土推广并进一步波及欧亚大陆、非洲、拉丁美洲和大洋洲。在我国的数千家基层法院中也许还没有哪一家会象上海长宁区法院那样在国内外广为人知，其中一个重要原因是该法院在1984年率先建立了中国第一个专门审理未成年人犯罪案件的少年法庭（当时只是“少年刑事案件合议庭”，1988年才开始独立建制）。少年法庭建立后很快在未成年人保护和治理青少年犯罪方面取得引人注目的效果，在最高人民法院的关注和指导下，长宁区的成功经验很被广泛推广，很多省、市、自治区的法院纷纷响应，仅仅两年，少年法庭就发展到100多个。到1990年底，全国的少年法庭已经达到2400余个。截止1998年底，全国共有3694个少年法庭。有必要指出的一点是，我国目前的少年法庭还只是未成年人刑事案件审判庭，其受案范围仅仅限于未成年人刑事案件，这是与国外的少年法庭、少年法院有重大区别的。不过，无论是芝加哥少年法庭还是长宁区少年法庭，都是以青少年犯罪的增多和危害日益严重为背景的。
从1984年至今，我国的少年法庭已经走过了17年的历程，它在未成年人保护和治理青少年犯罪中所发挥的作用是不可磨灭的，但也暴露出了不少问题。正如江苏省高级人民法院副院长田幸所言：“少年司法机构就象一个总也长不大的孩子，法律上没有地位，职能上难以健全，甚至其存在都受到了威胁，十多年来少年法庭走过的道路，经历了一个由热到冷、由蓬勃发展到徘徊观望的过程。”①今后，少年法庭向何处去？我国的少年司法制度应该怎样发展？这是专家、学者和实际部门的同志所共同思索的问题。
创设少年法院的必要性
一、少年司法制度改革和发展的需要
一般认为，我国的少年司法制度是从1984年上海市长宁区法院建立第一个少年法庭开始形成的，迄今已有17年的历史。如果说在少年法庭草创之初的主要争议是要不要少年司法制度的话，那么今天的主要争议则是一个建设什么样的少年司法制度的问题。他山之石，可以攻玉。国外的少年司法制度一般都有几十年、上百年的历史，积累了丰富的经验。无论是英美法系国家还是大陆法系国家都具有下列共同特征：其一，设置具有特别性的少年法院，审理有关未成年人的案件；其二，设立专门的少年法官，负责少年案件的审理；其三，少年法院的管辖范围相当广泛，尤其是英美法系国家，它不仅以犯罪少年为管辖对象，而且凡属“需要监督的少年”、“需要照管保护的少年”均属于少年法院管辖的对象。设置综合性的少年法院是世界各国少年司法制度中所采用的普遍形式。例如，美国在1899年设立第一个少年法庭后，到1925年除了两个洲外所有各洲都成立了少年法院。今天，美国的50个洲和哥伦比亚特区都颁布了少年法院组织法。在德国，1908年在科隆建立了第一个少年法院，接着法兰克福也建立了少年法院。日本在1948年公布的少年法规定设立家庭裁判所，将其作为下级法院的一种。家庭裁判所是同地方法院平行的、独立的第一审法院，不服家庭裁判所的裁判可以向高等裁判所上诉。
少年法庭的存在和发展需要与之配套的法律和少年侦察、少年检察、少年矫治、少年法律援助等机构，除少数地方外，从总体上说，这些都还是缺乏的。创设少年法院可以促使这些法律和机构的出台和设立，形成公、检、法、司配套的工作机制，理顺人民法院与未成年人社会保护组织之间的关系，完善矫治、预防未成年人违法犯罪的社会帮教综合治理网络，是少年司法制度改革和发展的需要。少年法庭在十几年的发展过程中也暴露出了不少问题，这些问题的解决也需要对以少年法庭为主体的少年司法制度进行改革。中国青少年犯罪学会第二会长、著名青少年犯罪专家徐建教授这样评价少年法院的创设：它是我国少年司法制度走向健全法制化的关键一步，是一种对新的法律框架的追求和对成人司法模式的突破，是在原由框架基础上的重要飞跃，是少年司法制度发展中一个新阶段的开始。建立少年法院在实践上能为科学解决目前少年司法实践中产生的矛盾创造根本条件，提供情况、数据、经验，也是从立法上、理论上有效加快少年司法制度的法制化、科学化的重要时间步骤。②
二、仍然十分严重的少年犯罪是建立少年法院的内在驱动力
少年犯罪是少年司法制度产生和发展的内在驱动力。③世界各国少年司法体制的建立和发展无不与少年犯罪的严重程度密切相关，无不以严重的少年犯罪为背景，当然我国也不例外。建国初期，少年犯罪并不严重，因此当时并无建立少年司法体制的必要。文革结束后，新一轮犯罪高峰肆虐我国，其中尤以少年犯罪的激增最为突出。在20世纪50、60年代，青少年犯罪仅占整个犯罪总数的20%至30%左右，而据1985年统计资料已经超过60%，一些大中城市更达到70%。在这样的背景下，以少年法庭建立为标志的少年司法制度应运而生。十七年的实践证明：少年法庭在治理青少年犯罪中的贡献是巨大而不可抹杀的。但是，我国当前少年犯罪还相当严重。据最高人民法院研究室编辑的《司法统计历史资料汇编》提供的数据，连续20年来少年犯罪在刑事案件总数中的比例一直在10%左右徘徊。目前的少年犯罪还出现了暴力化、成人化、低龄化、智能化、团伙化等特征，社会危害性十分严重。
少年犯罪在发展变化，少年司法制度也应随之发展变化。仍然十分严重的少年犯罪对少年司法制度的专业性、科学性等提出了更高的要求。少年法庭发展到少年法院势在必行。
三、少年法庭已经不能适应对未成年人全面保护的需要
尊老爱幼是中华民族的传统美德，传统儒家文化大力提倡“幼吾幼以其人之幼”。可以说保护未成年人与每一个人的切身利益都息息相关。由于计划生育政策的推行，21世纪将是独生子女的世纪，这对未成年人的保护范围、力度、水平都提出了越来越高的要求。今天，一个未成年人出了问题，可能就意味着一个家庭甚至一个家族的灾难。对未成年人的保护，是一个社会各界所密切关注的问题。目前，我国已经形成了集家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护于一体的未成年人综合保护网络。这一综合保护网络中的一个突出问题是司法保护乏力，而司法保护又是综合保护网络中的最后保障线，其他保护方式有赖于司法保护为后盾。这不仅体现为有关未成年人保护立法的滞后、缺乏强制执行力度上，也突出的体现在少年司法制度的不健全、少年法庭难以适应社会发展的需要上。
目前的少年法庭仅限于审理未成年人刑事案件，大量涉及未成年人人身和财产权益的民事案件未纳入少年审判机构进行审理，明显不能全面维护未成年人的合法权益。少年法庭也不能介入涉及未成年人的行政案件。譬如，劳动教养和工读学校是目前矫治有严重不良行为未成年人的重要途径，但是由于审批决定全在行政部门，法院不能介入，其结果是这些未成年人的权益遭受侵犯难以避免也难以得到司法保护与救济。在国际社会普遍提倡对未成年人合法权益进行全面保护、注重未成年人犯罪预防和我国独生子女比重日益提高的背景下，仅以未成年人刑事案件为审理对象的少年法庭制度，已不相适宜。归根结底，少年法庭建立和存在的目的是保护未成年人（治理少年犯罪也是一种保护），当少年法庭已经不能适应这一基本目的的实现时，理应寻求一种新的实现方式。
少年法院有无创设的必要是由社会各种因素决定的，而在各种主客观因素中居主导地位的是社会需要。正如著名青少年犯罪研究专家、中国青少年犯罪学会副会长肖建国教授所言：“现阶段社会强烈要求建立少年法院，……目前有的领导对建立少年法院有浓厚的兴趣，法学界、司法界有不少同志在不断呼吁建立少年法院，无非是看到了社会需要对少年法院的呼唤，看到了少年司法制度发展的客观规律。尽管领导个人的因素和社会舆论的作用是非常重要的，但不能够也不可能随意左右少年法院的设置，因为归根结底社会需要才是决定少年法院建立与否的关键。” ④
创设少年法院的可行性
一、创设少年法院具备充分的法律依据
20世纪80年代初，一批有社会责任感、热心青少年工作的专家学者和实践工作者在筹建中国第一个少年法庭时，所面临的最大障碍是寻找法律依据。找来找去只找到一条——1983年全国人大常委会修改通过的《中华人民共和国人民法院组织法》中的一条规定，“人民法院审判案件，实行合议制。”“合议庭由院长或庭长指定审判员一人担任审判长”。以此为依据，在解放思想、实践是检验真理的唯一标准的思想指导下，走出了创建“审理少年刑事案件合议庭”的重要一步。1988年建立独立建制的少年刑事案件审判庭时，同样面临一个法律依据问题，当时人们认为《法院组织法》虽然没有规定设立少年刑事案件审判庭，但也并没有规定不允许设立少年庭。确切的说，这些法律依据多少还是有点勉强的。
目前设立少年法院的法律依据相对当年创设少年法庭来说要有力而且充分得多：
1、《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日）第124条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”
2、《中华人民共和国人民法院组织法》（1979年7月1日通过1983年9月2日修正）第2条第1款规定：“中华人民共和国的审判权由以下人民法院行使：（一）地方各级人民法院；（二）军事法院等专门人民法院；（三）最高人民法院。”
3、《中华人民共和国未成年人保护法》（1991年9月4日）第40条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪的案件，应当照顾未成年人的身心特点，并可根据需要设立专门机构指定专人办理。”
4、《联合国少年司法最低限度标准规则》（即“北京规则”，我国于1985年11月29日批准加入）第2.3条规定：“应努力在每个国家司法管辖权范围内制定一套专门适用于少年犯的法律、规则和规定，并建立授权实施少年司法的机构和机关。”
2001年3月24日，中共中央办公厅印发的《地方各级人民法院机构改革意见》中指出：“因特殊需要设置人民法院，由高级人民法院商有关部门同意后，报最高人民法院批准”，这实际上又明确了创设少年法院的审批程序。
二、少年司法制度十几年的发展为少年法院的创设积累了必要的经验和人才
少年法庭十七年少年刑事审判实践的探索，为少年法院的创设积累了许多有益经验。总结这些有益经验的成果是制定了适应未成年人特点的“寓教于审、惩教结合”的审判程序法律规定和实体法律规定，如《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》和最高人民法院制定的《关于办理少年刑事案件的若干规定》等等。有些地方的少年法庭，如江苏省常州市天宁区人民法院在1991年8月曾经试着建立审理审理刑事、民事、行政案件的综合性少年案件审判庭，此举大大拓展了少年法庭的工作领域，把少年司法制度向前推进了一大步。虽然这种模式当时并没有得到肯定，但却为综合性少年法庭的创设积累了有益经验。许多地方为了解决少年法庭案源不足等矛盾和强化少年刑事审判的专业化，突破传统的按行政区划划分少年案件管辖的做法，采取少年案件指定管辖的做法。此举有利于确保司法公正，有利于对失足少年的教育、感化和挽救，有利于检察机关对少年案件审判的法律监督，有利于保障未成年人的合法权益。当然，它也带来了一些问题，如同一地区法院之间工作负担的不均，影响公、检、法之间的工作格局等。上海长宁区法院与有关部门合作试验推行的“一卡制”，即用《未成年人犯罪情况剖析及对策跟踪表》把进入少年刑事司法审判次序的未成年人从教育、感化、挽救出发，把他（她）的个人情况，罪前表现、犯罪原因和条件，审教的历程和措施，审判后的处置，以及重新回归社会的帮困解难等等，列入一卡（表），进行历史地、客观地、科学地记录的制度。还有上海市普陀区人民法院提出的“三段两议制”，天津市高级人民法院提出的“三个工作重点”、“四个教育环节”、“四种类型座谈会”等等。这些都是创设少年法院的有益经验。
少年法庭十七年的发展为少年法院的创设提供了必要的专业性人才。一大批热心少年司法工作，具有较高政治素质、业务素质的和成年人案件审理经验的专业性人才已经形成。譬如如果把目前上海市分散在各少年法庭中从事少年案件审理工作的专门人员集中起来，则正好相当于一个基层法院工作人员的人数。
三、创设少年法院必要的经济基础、社会舆论背景等条件已经具备
经济基础决定上层建筑，这是马克思主义的基本原理。少年法院的创设离不开必要的经济基础，甚至在一定程度上说决定了少年法院能否创设。我国自改革开放以来，经济建设发展迅速，国家综合实力显著提高，一些地方已经提前进入中等发达国家水平。如果还有人怀疑少年法院在全国范围内普遍设立的现实性，那么一些经济条件较好、且少年司法制度发展较先进的地方完全可以先行设立少年法院，待时机成熟，在予推广。先试点后推广也是我国推行改革的传统做法和成功经验。
在现代社会，社会舆论是不容忽视的力量，少年法院的创设需要广大人民群众的支持。由于计划生育政策的推行，独生子女逐渐成为我国未成年人的主体。以提高对未成年人保护力度、广度和水平为目的而创设少年法院，得到社会舆论的广泛支持可谓是理所当然的事情。如果说前些年创设少年法院还只是少数专家学者、实际部门工作者的呼吁的话，那么到今天，创设少年法院则已经成为广大人民群众共同的心愿。
由于我国特殊的文化背景，一项新制度的诞生，上层领导的态度显得非常重要，在许多情况下甚至会起到举足轻重的作用，少年法院的创设离不开有关领导的重视与支持。从目前的情况来看，在创设少年法院的工作中，这一条件已经基本具备。2001年6月5日和6日，得到最高人民法院的支持，并委派一名少年法庭指导小组副组长参加，在上海市召开的有来自北京、天津、上海、江苏、河南五省的高级人民法院和部分中级人民法院的有关领导、法官，上海市有关部门领导、部分理论工作者参加的“五省市少年审判工作研讨会”专门研讨少年法院的创设，颇能说明一些问题。
未来少年法院的模式定位
少年法院的模式定位也就是建立什么样的少年法院的问题，这也是目前关于少年法院争议的核心和尚需加强研究的问题。综合专家、学者们对未来少年法院模式的主要构想，以下是笔者对未来少年法院的粗略素描：
第一个少年法院首先在少年司法制度发展基础较好而且具有一定经济实力的地区首先出现，而后再向全国推广。第一个少年法庭诞生地的上海，被大多数人认为是首选城市。
少年法院的级别属于基层人民法院，它设置于设区的市，全市的涉少一审案件均到该少年法院审判，少年案件的终审权则归属该市的中级人民法院。对于中央直辖市内少年法院的设置，因为目前的直辖市设置两个或两个以上中级人民法院，为此，可在中级法院辖区内设置一个基层人民法院级别的少年法院，终审权属该中级法院。为了解决可能会给群众带来的诉讼不便，一种多元的少年司法体制将可能会被采用，即在县、县级市基层人民法院建立综合性的少年庭，负责本辖区内少年刑事和少年保护等案件的审理。最高人民法院和各高级人民法院设置少年审判庭，它是一种名副其实的能指导少年审判工作的审判庭。也有专家学者主张少年法院的级别是中级人民法院，少年案件的终审权在高级人民法院，如此更会加重群众诉讼不便，也不合诉讼经济性原则，因而不为笔者所认同。
少年法院的收案范围是“宽幅型”的，即包括所有少年刑事案件和涉及未成年人权益保护的民事、行政案件。传统的仅受理少年刑事案件的“窄幅型”做法将不再会被采用。
少年法院在案件审理中，将尽量采用符合未成年人心理特点的庭审方式，庭审人员尽量采取缓和的语气、对话式的庭审方式，“寓教于审”。任何可能加重未成年人心理负担、对未成年人造成伤害的做法都应尽量避免。
少年法院将更广泛地与社区教育以及工青团妇等具有维权职能的机构和组织联系，努力建成社区范围的未成年人教育保护网络。在这个未成年人维权网络中，少年法院将处于重要的位置。
每一项立法、每一新制度的创设也可以说是一个利益均衡的过程，在少年法院的创设过程中有可能损害一些部门的利益。这不仅需要作好协调工作，更需要那些部门利益可能受损的部门以国家、人民利益为重，以祖国下一代的利益为重，做出一定的牺牲，理解、扶持少年法院这一新生事物的诞生。有学者主张在少年法庭“成年”之际（2002年秋天少年法庭成立18周年）建立中国第一个少年法院，因为这样不仅具有明显的象征意义，而且也意味着少年法院建立的时机已经成熟。这种愿望是美好的，但是创设少年法院还有许多路要走，首先是得到人大的批准，在明年秋天成立少年法院似乎还有一定难度。笔者预测在少年法庭成立20周年之际也就是2004年，中国将迎来第一个少年法院的诞生。
[本文原载《中国青年研究》2001年第6期]
中共中央关于印发《２００１年－２００５年全国干部教育培训规划》的通知
中共中央
中共中央关于印发《２００１年－２００５年全国干部教育培训规划》的通知
各省、自治区、直辖市党委，各大军区党委，中央各部委，国家机关各部委党组（党委），军委各总部、各军兵种党委，各人民团体党组：
现将《２００１年－２００５年全国干部教育培训规划》印发给你们，请结合本地区、本部门的实际情况，认真贯彻执行。
中 共 中 央
２００１年１月２１日
２００１年－２００５年全国干部教育培训规划
２１世纪的第一个５年，是我国改革开放深入发展，经济结构实行战略性调整，建立比较完善的社会主义市场经济体制，实施现代化建设第三步战略部署的关键时期。按照“三个代表”的重要思想，大力加强干部教育培训工作，建设高素质的干部队伍，是以江泽民同志为核心的党中央提出的一项事关全局的战略任务。为此，特制定２００１年－２００５年全国干部教育培训规划。
一、总结历史经验，适应新世纪党和国家工作大局的要求，把干部教育培训放在更加重要的战略地位
在新世纪到来之际，党的干部教育培训事业已经走过了近８０年的历程。以毛泽东、邓小平、江泽民同志为核心的三代中央领导集体，高度重视对干部的教育和培养。干部教育培训工作紧密结合各个历史时期党的中心任务，在培养大批治党、治国、治军的领导人才中发挥了重要作用，有力地推动了党的事业不断发展，并积累了许多宝贵的经验。主要是：干部教育培训必须坚持以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，紧紧围绕党和国家的工作大局，为全面、正确、积极地贯彻执行党的基本路线服务；必须遵循干部成长和人才培养规律，着眼于全面提高干部的政治、业务素质，为建设高素质干部队伍服务；必须坚持理论联系实际的马克思主义学风，在改造客观世界的同时努力改造主观世界；必须不断深化改革，逐步建立有中国特色的干部教育培训体系；必须面向世界，从中国的实际需要出发，学习和借鉴世界各国的有益知识和经验；必须充分调动和发挥各方面的积极性，突出重点，统筹安排，全面加强各级各类干部的教育培训；必须加强制度建设，制定和落实规划，使全国干部教育培训形成整体效应；必须加强理论研究，注意探求和遵循工作规律，增强干部教育培训的针对性。认真总结、充分运用这些基本经验，对于做好新世纪干部教育培训工作具有重要意义。
当前，世界多极化趋势不可逆转，经济全球化进程加快，科技进步日新月异，包括经济实力、科技实力、国防实力和民族凝聚力在内的综合国力的较量日趋激烈。当今和未来世界的竞争，从根本上说是人才特别是各类领导人才的竞争。中国社会主义事业的巩固和发展，中国要在未来激烈的国际竞争中处于主动地位，关键在于我们党，特别是要按照“三个代表”的要求，努力建设一支包括党政干部、企业经营管理者、专业技术人才和其他战线干部在内的规模宏大的高素质干部队伍。
这些年来，围绕不断提高领导水平和执政水平，不断增强拒腐防变和抵御各种风险的能力这两大历史性课题，坚持用邓小平理论武装全党，积极开展对干部的教育培训，有力地促进了干部队伍素质的提高。但也要看到，一些干部理论素养和知识水平、思想境界和精神状态、工作作风和工作方法还不适应甚至很不适应新形势新任务的要求。当前党的干部队伍正处在整体性新老交替的重要时期。在当今世界发生大变化、当代中国处于伟大变革的新形势下，年轻干部更需要加强学习，提高自身素质特别是思想政治素质，这样才能确保老一辈无产阶级革命家开创的社会主义事业代代相传，确保我国改革开放和现代化建设顺利进行，确保我们党永葆活力和国家长治久安。因此，大力加强和改进干部教育培训工作，使之为培养和造就大批符合 “三个代表”要求、适应社会主义现代化建设需要的高素质干部发挥应有作用，已经成为当前各级党委面临的一项重大而紧迫的任务。
二、以“三个代表”的重要思想为指针，明确干部教育培训的指导思想、工作目标、工作原则和主要任务
１．指导思想
以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，认真落实江泽民同志“三个代表”的重要思想，坚持为全面贯彻党的基本路线服务，面向现代化、面向世界、面向未来，以提高思想政治素质为重点，用科学的理论武装干部，用现代科学文化知识和人类创造的优秀文明成果充实干部，用党的优良传统和作风教育干部。加强实践锻炼，提高创新能力。努力培养造就一支坚持走有中国特色社会主义道路，全心全意为人民服务，具有履行岗位职责能力，走在时代前列的高素质干部队伍。
２．工作目标
要进一步推进和完善有中国特色的干部教育培训体系：新时期干部教育培训的指导思想得到认真贯彻执行；适应建设高素质干部队伍需要的教育培训目的更加明确；以理论基础、世界眼光、战略思维、党性锻炼、业务能力为框架的教育培训内容初步形成；分层次、分类别、多渠道、多形式、重实效、充满活力的教育培训格局更加完善；理论联系实际的马克思主义学风建设得到加强，教育培训质量进一步提高；干部教育培训基地、师资等资源得到优化配置，各项保障措施得到切实落实；干部培训制度进一步健全，激励和约束机制进一步强化；体现党管干部原则的干部教育培训领导和管理体制更加健全；发挥各方面积极性，以需求为导向，实行组织按计划调训与干部自主参训相结合的充满活力的运行机制进一步完善等。
３．工作原则
——理论联系实际。坚持以我国改革开放和现代化建设的实际问题、以我们正在做的事情为中心，着眼于马克思主义理论的运用，着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展。坚持在改造客观世界的同时努力改造主观世界，树立正确的世界观、人生观、价值观，坚定共产主义理想和建设有中国特色社会主义的信念，增强贯彻执行党的路线、方针、政策的自觉性和坚定性。增强工作的原则性、系统性、预见性和创造性，切实提高领导水平和科学决策能力。
——注重培训质量。着眼于提高干部素质和能力，坚持从严治学。加强对培训需求的调研，制定切实可行的教育培训计划，优化培训内容，精心编选培训教材，努力提高师资水平，积极改进教学方法，加强教学管理，建立和完善教育培训评估体系，严格考核制度。
——培训与使用结合。全面认识教育培训同干部成长、促进工作的关系。根据不同的培训对象和培训任务，按需施教，因材施教。建立健全并严格执行先培训后上岗和在职定期进修的制度。要把学习和运用理论指导实践的情况作为选拔任用干部的重要依据。
——坚持改革创新。树立素质教育、终身教育的观念，按照理论创新、体制创新、科技创新和其他创新的要求，遵循干部教育培训规律，改革人才培养的模式和干部教育培训的内容、方法、机制，增强针对性和实效性。
４．主要任务
按照建设高素质干部队伍的要求，明确各级各类干部在理论素养、思想品德、业务能力、知识水平等方面的要求，有针对性地开展在职学习和脱产培训。
继续把推进马列主义、毛泽东思想特别是邓小平理论的学习，提高干部的思想政治素质作为干部教育培训的首要任务。要重点学习《邓小平文选》第二、三卷，以及十一届三中全会以来党和国家的重要文献、江泽民同志的重要论述，同时精读马列和毛泽东同志的部分重要著作，特别要学习马克思主义哲学，努力掌握贯穿其中的马克思主义立场、观点、方法和研究新情况、解决新问题的科学态度和创新精神。经过努力，使广大干部掌握马列主义、毛泽东思想的基本原理，把握邓小平理论的科学体系，保持思想上的先进性，学会以科学理论为指导，解决改革开放和社会主义现代化建设中现实问题的本领。
坚持开展党性党风党纪教育和思想道德教育。巩固和扩大县以上党政领导班子和领导干部“三讲”教育成果，不断增强领导干部党的意识，提高党性修养。加强反腐倡廉教育，剖析典型案例，经常进行全心全意为人民服务的宗旨和党的优良传统作风教育，社会主义道德和中华民族优良传统的教育等等，使广大干部具备良好的思想品德和凝聚群众的人格力量，真正起到表率作用，促进社会主义精神文明建设。
继续抓好干部专业知识与能力的培训。要重点学习社会主义市场经济知识、法律法规知识、现代管理知识、现代科技知识等，还要学习和掌握计算机网络知识以及其他履行岗位职责必备的知识和技能。要把学习各种知识与研究解决实际问题结合起来，围绕国际国内若干重大现实和战略问题以及工作中的重点和难点问题，开展专题研究和讨论，努力使广大干部精通本职业务，提高工作水平和创新能力。为适应干部成长和社会发展的要求，还要学习历史、文学艺术等方面的基本知识，以开阔视野、陶冶情操，全面提高干部素质。
继续改善干部的文化和专业结构。鼓励干部特别是年轻干部坚持利用业余时间在职自学，提高科学文化水平。要适应新形势的要求，培养一大批高层次、复合型的人才。
三、以建设高素质干部队伍为目标，坚持分级分类培训，确定干部教育培训的具体要求
１．党政领导干部
要继续坚持县以上党政领导干部每５年不少于３个月到党校、行政学院等培训基地脱产进修的制度，坚持党委中心组每年不少于１２天的集中学习研讨制度，坚持经常性在职自学制度。建立领导干部理论学习考核制度。中央将每年举办一期省部级主要领导干部参加的专题研究班。同时，每年安排４００名省部级在职领导干部，分别参加中央党校、国家行政学院、国防大学进修班、专题研究班的学习，５年内共安排２０００人。在安排好地厅级领导干部学习的同时，县（市）委书记纳入中央党校的培训轮训范围，每年安排４００人，５年共安排２０００人。继续安排一定层次的领导干部出国（境）培训。由中央组织部、国家外国专家局直接组织地厅级和省部级领导干部１０００人出国（境）学习考察。根据以上要求，各省、自治区、直辖市和中央、国家机关各部委要认真做好学员选送工作，同时对分管干部的培训作出规划安排。
２．年轻干部
要采取多种措施，抓紧培训年轻干部。坚持学员选调与后备干部培养相结合的原则，认真贯彻“加强领导、强化培训，严格管理、注重实效”的方针，继续办好中央党校和省级党校的中青年干部培训班。５年内，中央党校培训１０００人，省级党校培训２００００人。国家行政学院要继续办好在职公务员优秀后备骨干和少量优秀大学毕业生参加的培训班。同时，通过选派年轻干部到基层和艰苦地方锻炼，到高等院校进修，到经济发达地区考察学习，到国（境）外培训等方式，多渠道地培养年轻干部。
３．国家公务员和党群机关等工作人员
要围绕建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍的目标，按照转变政府职能，依法行政，提高行政效率的要求以及职位和职业发展的需要，依据国家公务员制度和法规，有计划地分级分类对公务员进行培训。进一步规范初任培训；加强任职培训，晋升领导职务的公务员，坚持先培训后任职；抓好包括更新知识和专门业务培训的在职进修，每个部门至少要确定两门以上专业课程，同时要注重办公信息化、自动化等方面的技能培训。党的机关、人大机关、政协机关、群团和民主党派机关工作人员，也要根据各自工作特点，加强培训，努力提高素质。
４．国有企业经营管理者
继续开展工商管理培训，在国有企业逐步推行工商管理职业资格证书制度，搞好多种形式的适应性短期培训，积极进行企业自主培训。中央管理和中央企业工委管理的国有重要骨干企业的领导人员，有计划地参加中央党校和国家行政学院的培训；国务院重点联系的５２０户企业、金融系统的所属单位以及其他国有企业领导人员，按国家经贸委等有关部门的规划进行培训。要做好合资企业中方国有股权代表及中方推荐的高级经营管理者的培训工作。要选配年纪轻、有发展潜力的经营管理人员到国外培训和国内一些优强企业学习，培养大批能够适应国际竞争需要的优秀人才。企业管理培训工作也要深化改革，引入竞争机制，为全社会各级各类企业提供优质的培训服务。
５．专业技术人员
加强专业技术人员的培训，实施以新知识、新理论、新技术等为主要内容的继续教育工程，完善继续教育法规制度。专业技术人员每人每年脱产学习时间不少于１２天。在全面提高专业技术人员队伍素质的同时，重点加强中青年学术、技术骨干和高新技术人才的培养，尤其要培养一大批急需的信息、金融、财税、外贸、法律和现代管理等方面的专业人才。还要重视对文化、教育干部的培训。
６．法官、检察官、警官和其他政法干部
根据实施“依法治国”方略的需要和政法队伍的状况，由政法机关负责分期分批对政法干警进行政治业务培训，全面提高政法队伍的素质。坚定理想信念和政治立场，增强大局意识、法制意识、责任意识和服务意识，努力做到公正执法。依据《法官法》、《检察官法》和《人民警察法》的规定，强化法官、检察官和警官任职前的资格培训制度。要有计划地培养大批政法工作领导干部和高层次的法律专业人才，优化政法队伍的人才结构。
７．基层干部
以街道、乡镇为重点，充分利用各级党校、干校及其他各类教育培训基地，采取多种形式搞好基层干部的培训。培训的内容可根据不同类型干部的实际情况作出相应的规定。今明两年，在全国县（市）部门、乡镇、村领导班子和基层干部中，重点搞好“三个代表”重要思想学习教育活动，要保证实效。坚持经常性地开展理想信念教育、党性党风党纪教育、群众路线教育、政策法制教育和无神论教育。
８．少数民族干部、非中共党员干部、妇女干部
要抓好少数民族干部、非中共党员干部、妇女干部等的培训，特别要注意培训其中优秀的年轻干部。深入进行马克思主义民族观、宗教观、妇女观教育，坚持办好中央党校新疆班、西藏班等少数民族干部培训班，继续办好少数民族州长、县长经济管理培训班和非中共党员干部、妇女干部培训班。
９．西部地区干部
围绕实施西部大开发战略，西部地区要采取切实措施，针对更新观念、实施重点开发项目等，进一步加大干部教育培训的力度，抓好人才资源的开发。研究制定中央、国家机关部委和东部省市支持西部地区干部教育培训的总体计划。中央党校、国家行政学院要继续办好为西部地区干部开设的各类培训班。中央国家机关有关部委重点抓好为西部地区干部补充新知识和新技术的专门培训班，要组织专家和有关部门领导定期在西部省、自治区、直辖市举办形势、政策、知识讲座。继续抓好东西部公务员对口培训，东部较发达地区也要加强与西部地区在干部教育培训工作方面的合作。要支持西部地区的干部教育培训工作，继续在政策、培训经费上给予倾斜。安排出国（境）培训，要对西部地区干部给予优先考虑。要根据新世纪扶贫开发的整体部署，进一步做好全国贫困地区干部的培训工作。
四、以改革创新为动力，进一步提高教育培训质量，落实干部教育培训的保障措施
１．加快干部教育培训基地的建设和改革
各级党校教育是党政领导干部培训轮训的主渠道。根据《中共中央关于面向２１世纪加强和改进党校工作的决定》（中发［２０００］１０号），各级党校要进一步建立和完善党校教学新布局，深化教学改革，提高教学质量，适度扩大办学规模，努力成为学习、研究、宣传马列主义、毛泽东思想、邓小平理论的重要阵地和党性锻炼的熔炉。
行政学院是培训国家公务员的重要基地。各级行政学院要坚持正确的办学方针，坚持理论联系实际的办学原则，进一步确定和完善班次设置和教学计划，努力做到教学、科研、咨询三位一体，逐步形成有中国特色的适应政府工作需要的公务员培训教学体系。
其他各类干部院校、干部培训中心要坚持正确的办学方向，认真落实好所承担的干部理论及业务培训任务。利用高等院校等多种渠道为干部教育服务。充分发挥革命传统教育基地在干部教育培训中的作用。
根据党校、行政院校和各类干部院校、干部培训中心的职能以及所承担的任务，统一规划，充分发挥现有基地的作用，通过深化改革，优化资源配置，建立布局合理、分工明确、优势互补的培训网络体系。要确定若干个重点基地，集中人力、物力、财力，改善教学条件，提高教学水平。对确需新建或完善功能的，要严格控制其规模和标准，按基建项目审批程序办理。要对干部教育培训基地实行资格审查制度，建立优胜劣汰机制，提高培训质量和办学效益。
为了适应改革开放和现代化建设的需要，学习和借鉴世界各国一切先进的管理经验，积极开辟国（境）外培训渠道，逐步确定一批中长期培训合作项目。
２．加强教材建设
在全国干部培训教材编审指导委员会的统一指导和协调下，本着“少而精”、“管用”的原则加以规划，组织编写适应不同层次干部需要的培训教材，切实把好编审关。逐步建立起科学合理的全国干部培训教材体系，为干部脱产培训和在职学习提供高质量的精品。各地区、各部门可根据实际情况，在统一规划和确保质量的前提下，组织编写有关教材。
３．建设高素质师资队伍
根据事业单位人事制度改革的进程，建立优化教师队伍的有效机制。实施教师资格制度，完善教师职务聘任制。要重视对现职教师特别是中青年教研骨干和学术带头人的培训，采取挂职锻炼、进修深造、承担重大科研课题、加强与党政机关和企事业单位的交流、合作等方式，努力提高教师的政治素质、业务能力和教学水平。还要从具有较深理论功底和丰富实践经验的党政领导干部以及高等学校、科研单位的专家学者中选聘专职或兼职教师。按照规模适当、结构合理、素质优良、专兼结合、动态管理的原则，在省、市（地）建立干部教育师资库，优化师资配置。继续关心和改善教师的工作条件和生活待遇。
４．推进干部教育培训信息化和教学手段现代化建设
积极采用电化教育设施和计算机等多媒体手段开展教学。推进干部教育培训网络化建设，充分利用现有的广播、电视等手段，发展远程教育，逐步在全国干部教育培训系统建立远程教学网。
要学习和运用现代教育的培训方法，采用情景模拟、案例教学、对策研究等方式，提高学员的参与程度，注重能力培养。
５．建立干部教育培训质量评估制度
制定干部教育培训质量评估标准，建立质量评估制度。加强对干部教育培训基地的监督和办学质量的检查，逐步形成对学校办学行为和教学质量的监督机制及评价体系。完善教育培训基地自我约束、自我管理机制，更好地发挥其办学自主权。对照质量评估标准，各培训基地每年都要组织一次自评。在此基础上，要组织力量，有步骤、分类别、分层次地对全国各类教育培训基地普遍进行一次质量评估。评估要注重实效，防止形式主义和弄虚作假。
６．保证干部教育培训经费的投入
各级财政部门要将干部教育培训经费列入预算，保证干部教育培训任务的完成。对重要培训项目，要给予重点保证。干部教育培训所需经费按照国家有关规定在相应的渠道列支。要积极探索改革干部教育培训经费的拨款方式，对不同类型的干部教育培训机构采取不同的经费拨款办法。逐步实现根据教育培训任务下拨教育培训经费。
加强干部教育培训经费管理，不断提高经费的使用效益。培训干部不得以营利为目的。要严格按照加强干部教育培训管理的规定，坚决制止乱办班、乱收费、乱发证的不正之风。
７．强化激励和约束机制
严格执行《中共中央关于印发〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉的通知》（中发［１９９５］４号）和领导干部在职学习制度的规定，制定学习计划，加大调训力度。主管部门要定期检查，保证领导干部参加学习，把经过培训作为选用干部必须具备的资格。建立县以上党政干部政治理论水平任职资格考试制度，对拟任县处级以上党政领导职务的干部，要通过试点，逐步推行资格考试。政治理论水平任职资格考试，可结合公开选拔领导干部和党政机关干部竞争上岗的考试一并进行。建立和完善干部学习档案，及时掌握干部学习状况和培训需求，为干部使用和有计划地开展教育培训服务。
五、切实加强对干部教育培训工作的领导
１．党委、政府要切实加强领导
各级党委、政府要管好干部教育培训工作的方向、政策等重大问题，重视教育培训机构领导班子和干部教育工作者队伍建设，在制定经济、社会发展计划和确定重大建设项目时，要把人才资源开发和干部培训作为重要内容，同步考虑，统筹安排。党政主要负责同志要把干部教育作为一项重要工作列入议事日程，经常研究，帮助解决存在的突出问题。
２．进一步加强、改进宏观管理，坚持和完善干部教育培训管理体制
继续坚持在党中央、国务院领导下，由中央组织部主管，中央和国家机关有关部委分工负责，中央、地方分级管理的干部教育培训管理体制。具体分工是：中央组织部负责研究制定干部教育培训工作的方针、政策、规划，协调、指导、检查中央和国家机关及省、自治区、直辖市的干部教育培训工作；组织、协调中央管理的干部和部分中青年干部的培训。中央宣传部负责指导干部的理论学习，组织对宣传文化系统领导骨干的培训。人事部负责指导协调国家公务员的培训和专业技术人员的继续教育工作，并拟定有关政策法规。国家经贸委负责指导企业管理人员的培训。国家发展计划委员会负责中央干部教育培训基地和重大项目的立项、审批。财政部负责拟定干部教育培训经费的政策。中央直属机关工委、中央国家机关工委、中央金融工委和中央企业工委也要认真履行各自的职能。干部教育培训是一项涉及方方面面的工作，要充分调动各方面积极性，加强领导，形成合力。
各地区、各部门要根据实际情况，充分发挥干部教育培训领导小组的作用和组织部门主管干部教育培训的职能。其他有关部门也要按照分工，认真履行职责。干部教育培训部门要不断加强自身建设，促进干部教育培训工作的健康发展。
进一步发挥全国干部教育联席会议的作用。定期召开有中央和国家机关有关部门参加的会议，研究干部教育培训的政策、法规、改革措施和重大部署，通报情况，做好沟通、协调工作。组织制定《中国共产党干部教育培训工作暂行条例》。
中央各部门举办以地方党政领导干部为对象的各类培训班、研究班，要继续按照干部管理权限，实行申报制度，经中央组织部审核后，统一下达招生计划，避免多头重复抽调学员。各省、自治区、直辖市也要制定具体的管理办法。
各地区、各部门可参照本规划的要求，根据实际情况，分别制定具体的培训实施意见。
