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国防科学技术奖励办法实施细则

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 15:17:46  浏览:8729   来源:法律资料网
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国防科学技术奖励办法实施细则

国防科学技术工业委员会


国防科学技术奖励办法实施细则


第一章 总 则
  

  第一条 为了进一步规范国防科学技术奖励工作,保证国防科学技术奖(以下简称国防科技奖)申报、评审和管理等工作的质量,根据《国防科学技术奖励办法》(以下简称《办法》),制定本细则。

  第二条 本细则适用于国防科技奖的申报、评审、异议处理和授奖等各项活动。

  第三条 国防科技奖贯彻“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的方针,坚持精神奖励与物质奖励相结合的原则,以调动国防科技工作者的积极性与创造性,鼓励自主创新,加速科技成果转化和产业化,从而促进国防现代化建设和国民经济的发展。

  第四条 国防科技奖的申报、评审和授予实行公平、公正原则,不受任何组织或个人的非法干涉。凡参与申报、评审和授予工作的人员,都有保守国家秘密和保护申报项目知识产权的义务。

  第五条 国防科技奖是国防科学技术工业委员会(以下简称国防科工委)授予单位和个人的荣誉,成果知识产权的转移不影响其主要完成人获得国防科技奖的权利,同时,授奖证书也不作为界定科技成果权属的直接依据。

  第六条 国防科工委科技主管部门负责国防科技奖的管理工作,国防科学技术奖评审委员会(以下简称国防科技奖评委会)负责国防科技奖的评审,国防科技工业科技成果管理办公室(以下简称国防成果办)负责国防科技奖的日常管理工作。

  第七条 国防科技奖设特等奖、一等奖、二等奖和三等奖。国防科技奖实行限额申报、限额授奖,每年评审一次。国防科工委科技主管部门每年根据各有关单位的历史获奖情况、科研情况和成果登记情况下达其当年申报限额数,根据总的成果申报情况和科技奖励政策导向,确定当年授奖项目限额数量。


第二章 奖励范围和评审标准
  

  第八条 《办法》第七条规定的奖励范围内的科技成果,可分为以下四类:

  第一类:型号工程及项目研制成果,其范围包括:

  (一)在武器装备及其配套产品的科研、生产、试验及相关工作中取得的科技成果;

  (二)在主导产业型号工程和军民两用工程及其配套项目的科研、生产、试验及相关工作中取得的科技成果;

  (三)应用于国防的先进工业技术和军民两用技术开发成果;

  (四)在重大工程建设、重大设备研制和企业技术改造中,研究应用新技术而取得的国防科技成果;

  (五)在消化、吸收国外先进技术的基础上开发的国防科技成果。

  第二类:预先研究及基础研究成果,其范围包括:

  (一)完成武器装备预先研究项目取得的科技成果;

  (二)完成国防基础研究项目取得的科技成果。

  第三类:技术基础(不含科技情报)成果,其范围包括:

  (一)研究制定的国家军用标准和行业标准,以及标准化理论、方法和应用等研究成果;

  (二)各级计量标准和校准装置、计量测试方法和测试系统、计量基础理论和新技术等研究成果;

  (三)质量与可靠性理论、方法研究,质量控制、质量保证、可靠性分析、试验验证和评价技术研究,可靠性技术及应用研究等成果;

  (四)环境试验与观测、检测技术的研究与应用等成果。

  第四类: 软科学和科技情报成果,其范围包括:

  (一)为制定国防科技工业的发展战略、发展规划、政策法规等提供决策依据而进行的研究中取得的成果;

  (二)武器装备、重大工程和重大引进项目的可行性研究、技术经济分析与论证等研究成果;

  (三)为提高国防科技工业科研、生产、经营管理水平,分析研究现代管理理论并应用于实际而取得的成果;

  (四)科技信息数字化资源的研发与建设、大型工具书编著、科技情报理论和方法以及情报分析等研究成果。

  第九条 型号工程及项目研制类成果的奖励等级按下列指标进行综合评价:

  (一)工程与技术创新程度;

  (二)工程与技术难易程度、复杂程度;

  (三)技(战)术、经济指标的先进程度;

  (四)成熟性、完备性与可靠性情况;

  (五)综合效益(军事效益、社会效益、经济效益);

  (六)应用情况与效果、推动科技进步的作用意义。

  第十条 型号工程及项目研制类成果奖励等级的评价标准:

  (一)特等奖。在技术(含系统集成)上有重大创新,拥有多项自主知识产权,技术十分复杂、难度极大,促进了科学技术、国民经济和武器装备跨越式发展,在国际、国内影响巨大,对推动国民经济建设、国防建设和国防科技工业发展作用意义特别重大,综合效益巨大。

  (二)一等奖。在技术(含系统集成)上有很大创新,显著增强了国防实力,对国防建设和国防科技工业发展具有重大作用;解决了难度大、复杂的关键技术问题,拥有自主知识产权;理论上有较大深度,技术难度大或系统集成度高;技术很成熟、完备,可靠性高;主要技(战)术指标和性能参数达到国际同类技术和产品的先进水平;应用效果和潜在应用前景十分突出,取得了重大的军事、社会和经济效益。

  (三)二等奖。在技术(含系统集成)上有较大创新,技术上有实质性突破,对本领域或行业科技发展有很大推动作用;解决了难度较大、较复杂的技术问题,拥有(或与其它单位共同拥有)自主知识产权;理论上有一定深度,技术难度较大或系统集成度较高;技术成熟、完备、可靠;主要技(战)术指标和性能参数接近国际同类技术或产品的先进水平;应用效果和潜在应用前景突出,取得了显著的军事、社会和经济效益。

  (四)三等奖。在技术上有创新,对推动本行业或专业技术进步有明显作用;解决了技术难点;技术较成熟、完备、可靠;主要技(战)术指标达到国内同类技术或产品的先进水平;应用效果和潜在应用前景良好,取得了明显的军事、社会和经济效益。

  第十一条 预先研究及基础研究类成果的奖励等级按下列指标进行综合评价:

  (一)技术创新程度;

  (二)技术难易程度、复杂程度;

  (三)技(战)术指标的先进程度;

  (四)成熟性、完备性;

  (五)综合效益(军事效益、社会效益、经济效益);

  (六)应用前景、推动科技进步的作用意义、科学技术价值。

  第十二条 预先研究及基础研究类成果奖励等级的评价标准:

  (一)特等奖。在技术(含系统集成)上有重大创新,拥有多项自主知识产权,技术十分复杂、难度极大,实现了技术或理论上的跨越式发展,为武器装备的重大发展提供了成熟技术,在国际、国内影响巨大,对国防建设和国防科技工业发展作用意义特别重大,综合效益巨大,科学技术价值极大。

  (二)一等奖。在技术(含系统集成)上有很大创新,显著增强了国防重大技术储备,对国防建设和国防科技工业发展具有重大作用;解决了难度很大、很复杂的关键技术或理论问题,拥有自主知识产权;理论上有很大深度,技术难度大或系统集成度高;技术成熟、完备;主要技(战)术指标和性能参数达到国际同类技术的先进水平;应用前景十分突出,有重大的军事、社会或经济效益,科学技术价值重大。

  (三)二等奖。在技术(含系统集成)上有较大创新,技术上有实质性突破,对本领域或行业科技发展有很大推动作用;解决了难度较大、较复杂的技术问题,拥有(或与其它单位共同拥有)自主知识产权;理论上有一定深度,技术难度较大或系统集成度较高;技术较成熟、完备;主要技(战)术指标和性能参数接近国际同类技术或产品的先进水平;应用效果和潜在应用前景突出,取得了显著的军事、社会或经济效益,科学技术价值较大。

  (四)三等奖。在技术上有创新,对推动本行业或专业技术进步有明显作用;解决了技术难点;技术较成熟、完备;主要技(战)术指标达到国内同类技术的先进水平;应用前景良好,有明显的军事、社会或经济效益,有一定的科学技术价值。

  第十三条 技术基础类(不含科技情报)成果的奖励等级按下列指标进行综合评价:

  (一)技术、理论、方法创新程度;

  (二)技术、理论难易程度、复杂程度;

  (三)技术、经济指标和理论的先进程度;

  (四)成熟性、完备性和可靠性情况;

  (五)综合效益(军事效益、社会效益、经济效益);

  (六)应用情况与效果、科学技术价值。

  第十四条 技术基础类成果(不含科技情报)奖励等级的评价标准:

  (一)特等奖。在技术、理论上有重大创新,拥有多项自主知识产权,技术十分复杂、难度极大,实现了技术和理论跨越式发展,在国际、国内影响巨大,对推动国防建设和国防科技工业发展作用意义特别重大,综合效益巨大。

  (二)一等奖。在技术、理论上有很大创新,显著增强了国防实力,对国防建设和国防科技工业发展具有重大作用;解决了难度很大、很复杂的关键技术问题,拥有自主知识产权;理论上有很大深度,技术集成度高;技术很成熟、完备,可靠性很高;主要技术指标和性能参数达到国际同类技术和产品的先进水平;应用效果和潜在应用前景十分突出,取得了重大的军事、社会和经济效益,推动科技进步的作用意义和科学技术价值重大。

  (三)二等奖。在技术上有较大创新,技术上有实质性突破,对本领域或行业科技发展有很大推动作用;解决了难度大、复杂的技术问题,拥有(或与其它单位共同拥有)自主知识产权;理论上有深度,技术集成度较高;技术成熟、完备,可靠性高;主要技术指标和性能参数接近国际同类技术或产品的先进水平;应用效果和潜在应用前景突出,取得了显著的军事、社会和经济效益,推动科技进步的作用意义和科学技术价值很大。

  (四)三等奖。在技术上有创新,对推动本行业或专业技术进步有明显作用;解决了技术难点,技术较成熟、完备、可靠,主要技(战)术指标达到国内同类技术或产品的先进水平;应用效果和潜在应用前景良好,取得了明显的军事、社会和经济效益,推动科技进步的作用意义和科学技术价值较大。

  第十五条 软科学和科技情报成果的奖励等级按下列指标进行综合评价:

  (一)学术理论、观点和方法的创新程度;

  (二)研究难易程度和复杂程度;

  (三)学术理论、观点和方法的先进程度;

  (四)研究的全面性、系统性、成熟性和准确性;

  (五)综合效益(军事效益、社会效益、经济效益);

  (六)理论、观点被采用情况,推动科技进步的作用意义和科学技术价值。

  第十六条 软科学和科技情报成果奖励等级的评价标准:

  (一)特等奖。在学术理论、观点和方法上有重大创新,拥有多项自主知识产权,研究项目十分复杂,工作难度极大,对国防战略和军事思想变革有重要影响,对国防科技工业发展有特别重大作用和意义,综合效益巨大。

  (二)一等奖。在学术理论、观点和方法上有很大创新,具有很大科学技术价值,对推动国防科技进步和国防科技工业发展有重大作用和意义;研究项目复杂、工作难度很大,拥有自主知识产权;研究全面、系统、成熟、准确;主要学术理论、观点被广泛采用,应用效果和潜在应用前景十分突出,取得了重大的军事、社会、经济效益。

  (三)二等奖。在学术理论、观点和方法上有较大创新,具有较大科学技术价值,对推动国防科技工业或行业科技进步和发展有很大作用;研究项目较复杂、工作难度大,拥有(或与其它单位共同拥有)自主知识产权;研究较全面、系统、成熟、准确;主要观点已被采用,应用效果和潜在应用前景突出,取得了显著的军事、社会、经济效益。

  (四)三等奖。在观点和方法上有创新,对推动行业或专业科技进步和发展有较大的促进作用;研究工作难度较大,研究较全面、系统、成熟、准确;应用效果和潜在应用前景良好,取得了明显的军事、社会、经济效益。


第三章 评审机构
  

  第十七条 国防科工委设立国防科技奖评委会,国防科技奖评委会由有关专家、学者组成,主任委员由国防科工委分管领导担任,另设副主任委员1-2人,委员和替补委员若干人,常务秘书1-2人。其成员采用有关单位推荐和国防科工委科技主管部门提名相结合的办法产生,由国防科工委批准、聘任。

  国防科技奖评委会每届任期三年。每次换届的委员人数不超过二分之一,委员连任不得超过三届。

  第十八条 国防科技奖评委会负责对国防科学技术奖励项目和奖励等级进行终审。其主要职责为:

  (一)对各专业评委会评审的特等奖和一等奖项目进行复审;

  (二)对各专业评委会评审的二等奖和三等奖项目进行审定;

  (三)对重大异议进行裁决;

  (四)研究解决国防科技奖励工作中出现的重大问题;

  (五)向国防科工委提出推荐国家科技奖励项目的建议,经批准后向国家推荐。

  第十九条 国防科技奖评委会下设核、航天、航空、船舶、兵器、军用电子、材料与先进制造技术、技术基础等八个专业评审委员会(以下简称专业评委会)。各专业评委会委员采用有关单位推荐和国防科工委科技主管部门提名相结合的办法产生,由国防科工委批准、聘任。各专业评委会分别设主任委员1人,副主任委员2-3人,委员若干人,秘书1-2人。

  各专业评委会每届任期三年。每次换届的委员人数不超过二分之一,委员连任不得超过三届。

  第二十条 各专业评委会的主要职责是:

  (一)负责评审相应专业的国防科技奖项目;

  (二)向国防科技奖评委会提出本专业推荐国家级科技奖励项目的建议意见;

  (三)向国防科技奖评委会报告评审结果;

  (四)对国防科技奖评审中出现的有关问题提出处理意见;

  (五)对完善国防科技奖励工作提出建议和意见。

  第二十一条 根据评审工作需要,各专业评委会可以设立若干评审组。各评审组设组长1人,副组长2-3人,专家若干人。

  各评审组的评审专家实行资格聘任制,其资格由国防科工委科技主管部门认定。

  各评审组召开评审会时,根据当年国防科技奖申报项目的具体情况,从评审专家库中聘请部分专家参会。

  第二十二条 各评审组负责相应专业范围内申报国防科技奖项目的初评工作,并将初评结果报相应的专业评委会。

  第二十三条 国防科技奖各级评审机构的专家应当符合下列条件:

  (一)学识渊博,熟悉本学科(专业)领域国内外科学技术发展动态,有较强的综合判断能力,具有高级专业技术职称;

  (二)认真负责,具有良好的科学道德和职业道德;

  (三)年龄一般不超过65岁(院士除外);

  (四)热心国防科技奖励工作,积极参加国防科技奖评审和有关活动。

  第二十四条 国防科技奖各级评审机构议事程序和原则:

  (一)国防科技奖各级评审机构召开会议时,实到人数大于应到人数三分之二以上,会议评审结果有效;

  (二)国防科技奖实行公平、公正的评审原则,采用讨论和投票的方法确定评审等级;

  (三)委员对未列入议事日程的有关事宜提出议案,必须由到会委员的三分之一以上附议,经主任委员(组长)同意后,方可列入评审会议的议事日程。

  第二十五条 国防科技奖的评审专家须履行以下义务:

  (一)应严格按照《办法》和本细则的规定,科学、公正、实事求是地对申报项目进行评审,不得弄虚作假、徇私舞弊;

  (二)对评审中涉及的技术内容及评审情况,须严格保密;

  (三)认真贯彻执行国家及国防科技奖励政策和有关法规;

  (四)对改进国防科技奖评审工作及有关政策提出建议和意见。

  第二十六条 国防科技奖评委会委员因故不能参加评审会议,根据评审会需要经评委会主任同意,由替补委员参加会议。替补原则为“同专业(行业)替补”,即某评委如因故缺席,则由与其同专业(行业)的替补委员出席会议。各专业评委会委员因故不能参加评审会议,经评委会主任同意后可聘请其他专家参加会议。

  第二十七条 各级评委会委员在一届任期内两次不能参加评审工作,将不再聘请其作为下一届评委会委员。

  第二十八条 在国防科技奖的评审活动中,应建立健全专家信誉制度。国防成果办应对专家在评审活动中的公正性、客观性、工作态度等方面作如实记录,并建立专家的违规和失误记录档案。


第四章 申 报


  第二十九条 申报国防科技奖的项目必须同时符合下列条件:

  (一)经过相应的技术评价(包括鉴定、定型、验收和标准审查等),并进行了成果登记。

  用验收文件、定型文件和标准审查书作为技术评价证明时,必须同时符合下列条件:

  1、验收、定型、标准审查等文件中对技术创新点及技术水平进行了评价,并起到了与成果鉴定等同的作用;

  2、包括了主要完成单位名单、主要完成人员名单、审查专家组名单;

  3、主要完成单位人员未参加审查专家组。特殊情况下,可以有不超过四分之一的主要完成单位人员(非项目组成员)参加审查专家组,但主要完成单位的人员不能作为审查专家组组长或副组长。

  (二)经过一年以上的使用实践(预先研究、基础研究和火箭、卫星、飞船等一次性应用产品的成果除外),并证明其技术性能稳定、可靠。

  (三)不存在成果权属、技术内容、主要完成单位和主要完成人及其排序等方面的争议。

  (四) 具有潜在应用价值。

  已应用的科技成果,潜在应用价值是指其还可以进一步推广应用的前景与价值;尚未应用的科技成果,潜在应用价值是指其推广应用的前景与价值。

  各类型号工程项目及其子项目、预先研究及基础研究项目和标准类项目在申报奖励时,还应分别满足本细则第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条和第三十六条规定的条件。

  第三十条 国防科技奖不得重复申报。已申报国家级或其他省部级科学技术奖励的项目(含已获奖和未获奖的项目),不得再申报国防科技奖。

  在技术上又取得重大进步或新的突破的项目,可就进步或突破的部分申报国防科技奖。

  第三十一条 各类型号工程项目的申报条件:

  (一)按《军工产品定型工作条例》或者研制任务书(合同书)的规定需要定型的型号工程(包括武器装备型号工程和国防科技工业主导产业的型号工程与产品,下同),必须按规定完成定型;

  (二)按《军工产品定型工作条例》或者研制任务书(合同书)的规定不需要定型的型号工程,必须完成研制任务书(合同书)规定的任务,达到所要求的技战术性能指标,并经必要的验证;

  (三)外贸型号工程必须执行完合同;

  (四)由于国家、上级主管部门或者用户方原因而终止研制的型号工程,可将其阶段成果按预先研究成果报奖;

  (五)型号工程项目及其子项目报奖之前,应由项目主管部门或总项目责任单位上报该型号工程报奖项目的成果树,并列清总项目和子项目在成果树中的位置。

  成果树层次划分方法:依据型号工程项目研制总要求,各类型号工程成果树最多可划分为系统(总项目)、分系统、设备和零部件(含元器件)四个层次;对组成较简单或规模较小的型号工程项目,其成果树的划分层次应相应减少。在各层次中取得的专用工艺、材料和试验检测设备等技术成果,须列入成果树相应的层次中。

  为本型号研究且具有通用性的工艺、材料和试验检测设备,必须在其它方面应用后,可按通用项目单独申报。

  第三十二条 改进型的型号工程项目报奖时,不能重复使用原型号(或被继承的型号)已获得奖励的科技进步点。在采用成熟技术和产品中进行的应用开发和创新可作为科技进步点报奖。

  第三十三条 型号等系统工程总项目报奖时,可以涵盖工程的各组成部分(含分系统、设备、部组件、零配件和元器件)的科技进步点。型号等系统工程总项目是指相对独立的型号或系统的最高层项目,该类项目需经国防科工委科技主管部门确认方可申报。

  型号等系统工程总项目的主要完成人不得作为其子项目的主要完成人。

  满足报奖条件的型号等系统工程的总项目及其子项目必须在三年内完成申报。

  第三十四条 型号等系统工程成果的子项目,必须同时满足下列条件可以单独报奖:

  (一)由业务主管部门或总项目责任单位作为独立项目下达任务(签订合同书),并具有明确的技术指标要求;

  (二)单独组织技术评价(单独组织鉴定、定型或验收等);

  (三)具有一定的通用性和相对的独立性;

  (四)其创新点不与其它子项目的创新点重复;

  (五)主要完成人不与总项目的主要完成人重复;

  (六)已征得业务主管部门或总项目责任单位同意,并出具证明。证明中应包括该子项目的创新点不与其它子项目重复的内容。

  第三十五条 预先研究及基础研究成果申报奖励应当同时满足下列条件:

  (一)按计划任务书或合同书的要求完成任务,取得最终成果。

  已完成部分任务或仅取得阶段性研究成果的,不能申报国防科技奖。

  (二)具有使用单位出具的成果应用证明或任务下达单位出具的应用前景证明。

  对已经应用的成果,由使用单位出具应用证明,自研自用的成果,由本单位出具应用证明,上级主管部门盖章确认。对未应用的成果,由任务下达单位出具应用前景证明,也可由本单位出具应用前景证明,任务下达单位或上级主管部门盖章确认。

  第三十六条 标准类成果项目,在标准实施一年以后方可申报;系列标准成果项目,应在各分标准完成后统一申报。

  第三十七条 主要完成人是对该项目的完成做出创造性贡献的下列人员:

  (一)理论、新概念、新方法的提出者;

  (二)产品、工艺、材料等新技术的发明者;

  (三)创造性方案、创新点的提出者;

  (四)新产品的设计者;

  (五)关键技术问题、技术难点的实际解决者;

  (六)科技成果转化(产业化)项目的主要实施者。

  在科学研究、技术开发中仅从事组织管理和辅助服务的人员,不得作为项目主要完成人报奖。当具备主要完成人条件的人数少于限额数时,不应将不具备主要完成人条件的其他人员作为项目的主要完成人报奖。

  第三十八条 主要完成人的名单及排序应与技术评价证明的主要研制人员名单和顺序相一致,个别需要调整时,申报单位必须附有证明材料。

  第三十九条 主要完成人对本项目做出创造性贡献的内容应如实填写在申报书中。同一人员不能以相同的科技进步贡献在不同项目中作为主要完成人报奖。

  第四十条 对政府机关人员、集团公司管理人员、企事业单位的行政领导、合同甲方人员、军代表作为主要完成人报奖的,应严格控制。对上述人员确曾参加了某项目的研究,且符合《办法》和本细则中规定的主要完成人条件的,须在申报材料中附申报单位出具的书面证明材料,如实说明其所做的创造性贡献,由本人和其上级主管领导签字,同时提供原始记录材料备查。

  原始记录材料是指能反映本人在技术上有创造性贡献的研制(研究)文件的原始件或复印件。

  第四十一条 主要完成单位是指项目主要完成人所在的单位,并在该项目研制、生产、应用、转化和推广过程中提供技术、经费和设备等条件,对该项目完成起到了重要的作用。

  第四十二条 各级政府部门和非法人单位一般不得作为申报国防科学技术奖项目的主要完成单位。

  第四十三条 主要完成人和主要完成单位应当依据贡献大小顺序排列。各等级奖的主要完成人限额为:特等奖30人,一等奖15人,二等奖10人,三等奖5人。各等级奖的主要完成单位限额为:特等奖20个,一等奖10个,二等奖7个,三等奖5个。

  第四十四条 申报国防科学技术奖的项目必须按规定格式填写国防科学技术奖申报书,并提供所要求的附件材料及相应的电子文档。

  附件材料主要包括:

  1、技术评价证明;

  2、应用证明;

  3、任务书或合同书;

  4、主要完成单位和主要完成人协调一致证明;

  5、拥有自主知识产权的证明材料;

  6、本细则第三十四条所规定的有关子项目单独报奖的证明材料;

  7、本细则第四十条所规定的作为主要完成人的有关证明材料;

  8、研制(研究)技术总结报告(软科学、情报、管理以及标准类成果应附研究工作总结报告);

  9、软科学、情报和管理等研究成果应附专题研究报告、论著或出版物;标准、规范、技术手册等成果应附正式实施的出版物;

  10、其它必要的证明材料。

  第四十五条 申报国防科技奖应按下列渠道报送:

  (一)各军工集团公司、国防科工委归口管理单位负责对其所属企事业单位申报项目进行审查后,统一报国防成果办;

  (二)各省、自治区、直辖市国防科技工业行政主管部门负责对本地区承担军工任务的地方单位申报项目审查后,统一报国防成果办;

  (三)国防科工委所属院校申报项目的资料直接报国防成果办;

  (四)其他企事业单位的申报项目,由其主管部门(单位)审查后报国防成果办。

  上述各有关部门和单位在向国防成果办报送申报项目材料时,应对所报送的材料(含相应的电子文档)进行严格的形式审查,以确保其符合《办法》和本细则的规定。

  第四十六条 两个或两个以上单位合作完成的科技成果,经合作单位协商后,由第一完成单位负责申报所需的有关材料。


第五章 评 审


  第四十七条 国防科学技术奖的评审,采取评委集体讨论、投票的方法产生评审结果。特等奖和一等奖项目应有投票人数三分之二以上的票数通过,二等奖和三等奖项目应有投票人数五分之三以上的票数通过。

  具体评定规则由国防科工委科技主管部门另行制定。

  第四十八条 国防科技奖的评审实行回避制度。被评项目的主要完成人或主要完成单位的人员是评委的,在该项目讨论和投票时均应回避。

  第四十九条 国防科技奖申报材料,由国防成果办进行初审后,按所属专业划分到相应的专业评委会进行评审。对在初审中发现申报材料不符合要求的项目,可要求申报单位限期修改补正;对申报材料严重不符合要求的项目和未在规定期限按要求修改补正申报材料的项目,取消其当年度评奖资格。

  第五十条 各专业评委会对申报项目划分到专业小组,首先由各专业小组进行评审、投票,然后再经本专业评委会评审、投票、统计,形成本专业评委会的评审结果,报国防成果办。

  第五十一条 国防成果办将各专业评委会的评审结果在适当范围进行内部公布。自公布之日起,50日内为异议期。自公布之日起70日内异议处理完毕的,可继续参加本年度评审;自公布之日起一年内异议处理完毕的,可提交下一年度评审;自公布之日起一年后异议处理完毕的,可以重新申报。

  第五十二条 经过异议处理程序后,对无异议的项目和异议已处理完毕的项目,提交国防科技奖评委会进行终审。


第六章 异议及其处理


  第五十三条 国防科技奖的评审接受社会的监督,其评审工作实行异议制度。在异议期内,任何单位和个人都有权对公布项目的内容真实性、成果权属、获奖资格、主要完成单位和主要完成人及其排序等问题提出异议。

  对匿名、无正当理由超过异议期和关于提高奖励等级的异议不予受理。

  第五十四条 对公布项目提出异议的单位或者个人必须填写规定格式的异议书,并提供必要的证明材料。异议者应当表明真实身份,并提供联系方式。个人提出异议的,应当在异议书中签署真实姓名;以单位名义提出异议的,应当加盖本单位公章。

  第五十五条 异议及处理程序:

  (一)提出异议的单位或个人必须将异议书及证明材料报其主管部门(单位)和国防成果办各一份。

  (二)异议处理程序

  1、申报单位内部提出的异议,由申报单位负责处理;

  2、军工集团公司所属单位间的异议由军工集团公司负责处理;

  3、国防科工委归口管理单位内部的异议由国防科工委归口管理单位负责处理;

  4、各军工集团公司、国防科工委归口管理单位之间的异议,以及其他单位和个人提出的异议,由国防成果办负责处理;

  5、各异议处理单位按项目申报渠道将处理结果报国防成果办;

  6、对于重大异议项目,必要时由国防成果办报国防科技奖评委会裁决。


第七章 授 奖


  第五十六条 经国防科技奖评委会终审符合授奖条件的项目,由国防科工委批准授奖,向获奖单位和人员颁发奖状和证书,并按有关规定颁发奖金。

  第五十七条 批准授奖后,国防成果办应将获奖项目的资料(含电子文档)进行整理、归档。未获奖项目的资料,申报单位应在授奖公布后三个月内到国防成果办取回,逾期将按保密资料管理要求统一销毁。

  第五十八条 获奖人员所在单位应将其获奖情况及主要贡献记入本人档案,作为综合考核、评价科技人员的依据之一。

  第五十九条 奖金应按完成单位、完成人的贡献大小进行合理分配,不得挪作它用。有两个或两个以上完成单位的,由各完成单位协商提出奖金分配方案并进行分配。

  项目主要完成人所得奖金数之和不得低于奖金总额的60%。

  第六十条 获奖项目不重复发放奖金。获国防科学技术奖的项目如果又获得了国家级科技奖励,提高了奖金额,其奖金只补发差额部分。


第八章 罚 则


  第六十一条 对于剽窃、侵占他人科技成果的,或者以其他不正当手段骗取国防科技奖的,经国防科工委批准后,撤销其奖励,追回奖状、证书和奖金,并建议有关部门或单位依法给予行政处分。

  第六十二条 参与国防科技奖评审活动和有关工作的人员在评审活动中弄虚作假、徇私舞弊的,建议有关部门或单位依法给予行政处分。



第九章 附 则


  第六十三条 本细则由国防科工委负责解释。
  
  第六十四条 本细则自2005年2月27日起施行。

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内蒙古自治区实施《中华人民共和国渔业法》办法(修正)

内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区实施《中华人民共和国渔业法》办法



(一九八九年四月十五日 内蒙古自治区第七届人民代表大会常务委员会第六次会议通过 根据一九九七年九月二十四日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》的决定修正)


内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会公告第61号


1997年9月24日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过内蒙 古自治区人民代表大会常务委员会关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国渔业法〉 办法》的决定,现予公布,自公布之日起施行。


1997年9月24日


第一章 总 则


第一条 为了保护、开发和合理利用渔业资源,保护生态环境,保障渔业生产者的合法 权益,大力发展水产养殖业,促进渔业生产的全面发展,根据《中华人民共和国渔业法》和 《中华人民共和国渔业法实施细则》,结合自治区的实际情况,制定本办法。
第二条 凡在自治区境内的江河、湖泊(淖尔)、水库、泡沼及其他人工修筑治理的渔业 水域,从事养殖和采捕水生动物、植物等渔业生产活动,都必须遵守本办法。
第三条 自治区内渔业水域属于全民所有和集体所有,可依法确定给全民所有制单位、
集体所有制单位或者个人使用。使用权可以依法转让。
第四条 自治区渔业实行以养殖为主,养殖、增殖、种植、捕捞、加工并举,因地制宜 ,多种经营的生产方针。
第五条 自治区鼓励渔业科学技术研究,引进推广养殖、捕捞、加工、增殖等先进技术 ,提高渔业科学技术水平。
对于在渔业科学技术研究、增殖保护渔业资源和发展渔业生产等方面作出显著成绩的单 位和个人,各级人民政府应给予表彰或奖励。


第二章 监督管理


第六条 自治区对渔业的监督管理,实行统一领导,分级管理。
第七条 自治区人民政府渔业行政主管部门管理全区渔业工作。盟、设区的市和有万亩 以上开发利用渔业水域的旗县(市、区)设相应的渔政监督管理机构,不设渔政监督管理机构 的旗县(市、区)配备专职渔政检查人员。
第八条 旗县级以上人民政府渔业行政主管部门及其渔政监督管理机构、渔政检查人员 ,有权对各种渔业及渔业证件、渔船、渔具、渔获物和捕捞方法等,依法进行检查。
渔政检查人员经自治区渔业行政主管部门审核合格,持证执行公务。


第三章 养 殖


第九条 自治区鼓励全民所有制单位、集体所有制单位和个人,充分利用适于养殖的水 面、滩涂、沼泽地、故道废渠等发展水产养殖业。
第十条 从事水产养殖生产的单位或者个人,必须经旗县以上人民政府核发养殖使用证 ,确认使用权。使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。
第十一条 对承包开发或者改造治理渔业水面,发展养殖业的,其使用权长期不变,并 允许依法有偿转让。
对渔业生产者在资金、贷款、饲料供应等方面,各级人民政府应给予照顾。
第十二条 凡领取养殖使用证的单位或者个人,无正当理由满一年未开发使用的水面、 滩涂或者放养量低于当地同类养殖水域平均放养量百分之六十的,应视为荒芜,吊销其养殖 使用证。
第十三条 国家建设占用全民所有的渔业水面、鱼塘等,占用单位应给予合理补偿;国 家建设占用集体所有的渔业水面、精养鱼塘,由占用单位支付补偿费。涉及人员安置的,要 支付安置补助费。补偿费和安置补助费标准按照《土地管理法》规定执行。


第四章 捕 捞


第十四条 从事捕捞的单位和个人,必须申请领取捕捞许可证。捕捞许可证,由旗县以 上人民政府渔业行政主管部门核发;区内跨盟市、旗县的水面捕捞许可证、由跨界地区协商 发放,达不成协议的,由上一级人民政府的渔业行政主管部门裁定。自治区同邻省区的跨界 水面捕捞许可证,由自治区人民政府渔业行政主管部门或者授权的旗县以上人民政府渔业行 政主管部门同邻省区协商发放。边境水域捕捞许可证由自治区渔业行政主管部门核发,到边 境水域作业的,应按照自治区边境管理有关规定执行。
第十五条 捕捞船只在大型水域作业期间,按照捕捞许可证的规定,船头须标明所属旗 县渔船编号,在指定的水域和时间内捕捞。
第十六条 无捕捞许可证的单位和个人,一律不准从事渔业捕捞。


第五章 资源的增殖和保护


第十七条 凡有经济价值的水生动植物的亲体、幼体、卵子等及其赖以繁殖生长的水域 环境,均属保护范围。
第十八条 旗县以上人民政府渔业行政主管部门应当对其管辖的渔业水域统一规划,采 取措施,增殖保护渔业资源。
呼伦湖(达赉湖)、贝尔湖水域(含乌尔逊河、克鲁伦河、新开河、乌兰诺尔)列为自治区 重点渔业资源保护区,实行统一管理经营。
第十九条 严禁在为渔业水域注水的江、河、水溪中筑坝、建闸、截流。国家建设需要 筑坝、建闸、截流的,必须经旗县以上人民政府批准。
从渔业湖泊、水库引水的,必须保证湖、库明水和冰下的水深不低于一米。
禁止在渔业湖泊滩涂围垦造田。
第二十条 各级人民政府依照《水污染防治法》和《渔业水质标准》,对本区域的渔业 水质生态环境进行监督,防治污染。
第二十一条 为保护自然鱼类资源,实行禁渔期、划定禁渔区。自治区禁渔期为每年的 五月一日至七月三十一日。盟、设区的市渔业行政主管部门,可根据当地自然条件自定禁渔 期,但不得少于五十天。乌尔逊河、克鲁伦河列为常年禁渔区。
第二十二条 重点保护种类:
(一)经济鱼类:鲤鱼、鲫鱼、草鱼、鲢鱼、鳙鱼、蒙古红鱼白、红鳍 鱼白、鲂鱼、鳊鱼、雅罗鱼、哲罗鱼、细鳞鱼、狗鱼、鳜鱼等。
(二)其他水生动物:秀丽白虾、甲鱼、河蟹、河蚌等。
(三)水生植物:荒苇、蒲草等。
第二十三条 禁止使用的网目:各种捕鱼拉网网目八厘米以下,网兜(包括围网、拖网 和网箔的捞窝)五厘米以下:箔旋捞窝的箔条间隙二厘米以下;捕鲤鱼挂网网目十二厘米以 下。专捕小型成鱼的网目,由旗县以上人民政府渔政部门规定。
第二十四条 因科学研究等特殊需要,破例采捕水生动植物的,必须经自治区渔业行政 主管部门或者授权的地方渔政机关批准。
第二十五条 旗县以上人民政府渔业行政主管部门及其渔政监督管理机构,应向采捕受 益者征收渔业资源增殖保护费。渔业资源增殖保护费的征收和使用,按照国务院批准的《渔 业资源增殖保护费征收使用办法》和自治区人民政府有关规定执行。


第六章 罚 则

第二十六条 造成渔业污染事故的,应当接受渔政监督管理机构的调查处理。对造成渔 业污染的单位和个人,由渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构责令赔偿渔业生 产者的经济损失,并限期治理污染源。
第二十七条 对下列违法行为的处罚:
(一)在禁渔期、禁渔区非法捕捞的和在渔政监督管理机构管辖范围内出售及准备出售其 非法捕捞的渔获物的,没收渔获物及违法所得,处以罚款,并可以没收渔具。
(二)炸鱼、毒鱼的,擅自使用电力、渔鹰、渔叉捕鱼的,或者使用其他禁用渔具进行捕 捞的,没收渔获物、渔具和非法所得,并处以罚款。
(三)偷捕、抢夺他人养殖水产品的,没收渔获物,责令赔偿经济损失,并处以罚款。
(四)破坏他人养殖水体、养殖设施、生产工具的,责令赔偿经济损失,并处以罚款。
第二十八条 对未取得捕捞许可证擅自捕捞的,没收全部渔获物,可以并处以罚款;情 节严重的,并可以没收渔具。
第二十九条 对于买卖、转借、涂改捕捞许可证进行捕捞的,没收违法所得,吊销捕捞 许可证,并处以罚款。
第三十条 本办法规定的行政处罚,由旗县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所 属的渔政监督管理机构决定。渔业行政主管部门及其渔政监督管理机构进行处罚时,须填写 处罚决定书;罚没现款和实物,要开具统一凭证,并在捕捞许可证上注明。
第三十一条 有下列行为之一的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例 》的规定处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:
(一)盗窃、抢夺水产品或者破坏渔业生产设施的;
(二)炸鱼、毒鱼及在禁渔期、禁渔区捕捞等破坏渔业资源情节严重的;
(三)阻碍渔政检查人员依法执行职务,或者故意伤害渔政检查人员及渔业生产者造成严 重后果的。
第三十二条 渔政检查人员玩忽职守或者徇私枉法的,按《渔业法实施细则》有关规定 处理。


第七章 附 则


第三十三条 实施本办法的罚款额度可以由自治区人民政府依照《中华人民共和国渔业 法实施细则》的规定制定;实施本办法的采捕标准由自治区人民政府渔业行政主管部门制定 。
第三十四条 本办法自公布之日起施行。



论应建立国企并购中权责对等的民事
赔偿责任体制若干问题

范一丁
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摘要:责任的建立无疑应建立在与其相对等权利的确立的基础之上。对于国企并购中国有资产流失的防范,在体现有效性上所存的问题,应刻就是“防不胜防”的局面所反映的规则体系缺口的存在,即在对过失责任的追究上,以行政和刑事责任为主,而对民事责任的追究有所忽略。因为在体制上存在着权责不对等的软肋,所以欲施不能。对造成国有资产流失的过失行为,固然可以撤职和法办,但大量流失的国有资产却无法挽回,这种状况应当使我们去慎审有关对“法律责任”构筑的是否只是一条难敌冲击的虚设防线?是否正是因为缺少民事责任的设置,造成了这种虚设?我们应该将民事赔偿责任从以往观念中“次要”的位置上提升起来,也就是对法律所能做到的“处罚”和“挽回”,给予一种全新的视觉关注。对国有资产的管理经营者,即履行“出资人职责”的代表,做为具体的责任人,应设置与其责任相对等的权利,从而使对其民事赔偿责任的追究达到有效的目的。

关键词:国企并购 国有资产流失 民事责任追究
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一、受委托行为人责任的现有设置
以现有法律规制和行政法规体系对履行“出资人”职责的代理行为人责任的明确,应该是紧密和繁杂的,但却并不因此而体现出有效与合理。一方面在于与法律规制的相 联上,存在脱节的不和谐;另一方面则是行政法规体系内构置所体现的密而有疏,以及杂乱所造成的处处皆是戒条,但处处皆有空可钻,诸多概念化的定制和容易规避的具体规则,往往形成处罚设置的虚化(如行政处分中的警告和撤职等),不具有法定的规范形式。因而处罚设置虽然繁多,却在事实上不能起到应有的防范作用,因此,对有关履行“出资人”职责的行为责任人,其责任明确的合理性探究,欲从实质上求得有效,与在形式上符合法律的逻辑结构的两方面的结合,是有关认识得到明确的出发点。
1、有效性追求的迷误
从结果上看,对国有资产要求“保值增值”无疑是简单明确的,但因为这种结果主要通过市场运作来完成,这就会必然导致目标与市场运作机制之间难以确切“预测”的复杂关系,同时,具体操作的行为责任人因具体而依据的“道德”的不可控制,形成了第二层关系存在着复杂的动态特征,使原本简单的目的实现变得过程复杂和难以准确控制,这应该是已被充分认识到的。问题是,市场的可变与人的可变是否应该理性地改变过去对要求国有资产“保值增值”的不变目标?显然存在着另一矛盾:即上述目标要求的确定性的底线如果被突破,那么对国有资产运作的明确方向将失去,这是不可能的。因此,“带着镣铐跳舞”的允许“自由”范围,应当是我们对有关行为人责任明确的基础。
〈1〉经营管理行为人责任
“自主经营”权对于国有企业而言,相对于“出资人”所主张的所有者权益,其“独立性”应该是一个动态的概念。所有者权益在国有企业处于独资或控股情况下,企业决策实际上被操纵,“自主经营”的内涵在某种状态下仅只是指生产或经营中发生的具体行为决定权,然而这种具体的决定权却在若干行政规章中变得时大时小,区位不定,边界模糊,因此而对应的企业经营行为人责任,就变得失去确定性,并因多重操纵所导致的复杂关系,其内涵并不明晰,难以清楚解释,尤其是在国企并购中,经营行为人虽已失去对“分立、合并”的决定权,但仍要对具体操作的失误负责,因为“决定权”不包括具体的行为,行为的客观与意思表示的主观相分离,从而造成责任明确上的难度。
1、111 确保转让有利的职责。2003年《企业国有资产转让管理暂行办法》第9条对“所出资企业的职责”确定中,明确之一为:“研究企业国有产权转让行为是否有利于提高企业的核心竞争力,促进企业的持续发展”,显然,“研究责任”不是一种确定性的职责,研究有无结果,是否正确,都是不能有确切保证,当然,国有产权转让是否有利于“提高企业的核心竞争力,促进企业的持续发展”,本身也是不确定的,但“职责”应该是确定的,否则无法确切其对“过失”后果所负责任的形式。即与处分或处罚的准确相对应的应该是义务的准确性,目前情况显然存在来自于两方面的顾虑:一是对转让后果的“预测”本身就是不确定的,很难因此而确定其义务范围;二是对有关实际上是出自主经营自主产生需要的产权转让行为,如果不以某种职责形式来要求“有利”的后果的保证,将使产权转让失去实质上的积极意义,即对国有资产“保值增值”的核心职责要求而言,既使某种不利的后果会发生在转让以后,也必然存在着对这种状况的疏忽或故意所为的可能,因此,有关“研究”的含混不清的“职责”要求,即使不以这种形式出现,也会以那种形式出现,问题是这种似是而非的要求,难以体现“规定”有用和有效。
1、112 经营中发生的管理责任。与监督者管理所不同的是,经营者管理按现有行政法规比较集中的体现是,企业做为经营者,在产权转让中负有组织、设计、联系以及上报下落实的若干具体实施行为责任。2003年《企业国有产权转让管理办法》第9条第(一)项规定:企业应“制定所属企业的国有产权转让管理办法”,这与其第8条第(一)项所规定的国资监管机构监管职责有所区别,即“制定企业国有产权交易监管制度和办法”中的“监管制度”与“管理办法”的区别,应该说是在分级分工是中有所明确的,但“管理办法”和“实施办法”在某种含意上是容易混淆的,因为企业并不具有转让的决定权,其管理实际上就是实施组织、设计和落实,但该条的含意应该体现在另一方面,即企业的“自主经营”应有的对行为人责任而言的主观能动性保证。企业应该在产权转让具体实施过程中,包括产权界定、资产评估、公开信息、选择交易机构、签订转让协议等行为过程中,负有具体的积极义务,但以此做为行为人责任的依据,却显得过于宽泛,这种宽得多的要求,做起来容易,评价却很难,好坏难分,正确与疏漏,都要寻找其它依据才能确定。问题是很难以此确切对其义务设置必然产生的逻辑后果,即对这种义务的处分必然很难确立。当然,有关经营管理的义务,实际上是一个内涵很大的概念,对于“办法”而言,难以具体,但至少对企业“制定所属企业的国有产权转让管理办法”应有准确的表述,并应在体现“管理办法”中“管理”的内容上与其它行政规章的规范相衔接。《全民所有制工业企业法》第3条规定企业的“根本任务”是“发展商品生产,创造财富,增加积累”,即对社会和对企业自身发展的双重任务,第20条对“合并、分立”时“保护其财产”的规定,是原则性的企业“管理”行为责任,第47条和第52条对“厂长”和职工代表大会有关对“经营方针、长远规划、年度计划”的“决定权”和“听取厂长报告”的参与权,在发生并购中,与有关上述行政规章不无矛盾之处,即有关“决定权”的大小边界不清。根据现有行政规章,重大事项“决定权”显然已从厂长手中移至国资监管部门。问题是以“经营方针”和“长远计规划”、年度计划等形式所涉及的对并购确定的责任,在《企业国有产权转让管理暂行办法》第11条明确的“内部决策秩序”包括可行性研究、总经理办公会审议,形成书面决议,“涉及职工合法权益的”,要听取“职代会意见”,企业因“内部决策”而产生的经营中的管理责任,当然不是“决定权”所导致的责任。这种经营中的管理责任的“过失”体现,除未按规定程度进行外,在决策中的“失误”,或在“经营决策”的掩盖下的某种故意“损公”行为,却会因为在法律形式上体现的无实际的“决定权”,而被疏忽和放过。或者反过来看,对其“失误”或“故意”的追究,在法律形式上不能形成权责相对应的法律责任基础。在这方面,《企业国有产权转让暂行办法》第33条所明确的“法律责任”,包括“警告”和“纪律处分”,以及“负赔偿责任”,“追究刑事责任”。显然有关“负赔偿责任”的规定是一个亮点,但在对“责任”的假设上,主要是程序上的违法违规行为例举,如违反内部决策程序、超越权限、提供虚假会计资料和未经审计、评估等,实际上并未涉及“并购”的经营决策“失误”责任。1999年《国有资产流失查处暂行办法》第6条(六)项中规定“滥用企业经营权,造成国有资产流失的”,和该条第(十)项规定的“其他应查处”的行为,对上述经营决策权的“过失”责任的确定为“滥用”,即“不受所有者约束”,与该条第(七)项规定的“非法干预企业经营权”,形成一种难以分辩的混同。也就是因为这种混同,在与“所有者”完成“沟通”后,“滥用”和“非法干预”都可避免,而这种“沟通”实际上完全可能会变成内部的“恶意串通”,法律规则对此无所作为,是因为不可能还是没有去做,是值得深思的。显然,市场规律支配下的经营管理行为,不可能由法律规则来代替,但是,在认识市场规律的条件下形成与此相适应的法律规则应是可以完成的,即对经营者的“利益”捆绑,使之与“负赔偿责任”相对等,以后者论,应是走出上述迷误的途径之一。
〈2〉 监督管理民事行为人责任
出自于“出资人职责”的监管和上级主管部门的监管,由于“出资人职责”概念的提出,出现了在实际操作中难以明确区分的情况。无疑,《企业国有资产监督管理暂行条例》中对国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及其它设区的市、自治州政府“代表”国家“履行出资人职责”,和国资监管机构根据“授权”而“履行出资人职权”,所体现的“私法主体”,与政府的社会公共管理职责的“公法主体”之间,存在着扮演不同角色的问题,也就是政府的权力被划分为公共管理权与所有者权缺乏必要的区界规则,不能确保这种权力不被混合使用,国资监管机构“不行使政府的社会公共管理职能”,但在设置上仍是行政机构。2001年《国有资产评估违法行为处罚办法》第3条规定,国有资产管理部门负责对“资产评估机构的违法行为实施处罚”,显然类似的“社会公共管理权”,应该不再由国资监管机构行使,但问题并不在于此,而是在于国资监管机构“管理”的行政手段虽然是“内部行为”,然而这种行为却被做为《公司法》和《证券法》等法律的“例外”而具有的“法律效力”,显然是由于“立法权”与“法律义务主体”的角色竞合,也就是造成由“立规”而需自守时的监督者缺位。
1· 121 被授权监督的行为人责任。
监督权相对于被监督者行为而言,其实现的前提应该是避免干预和混同于被监督者的行为。在这里主要的应有认识是,政府即便是对国有企业,也不应以行使社会公共管理的职权加以庇护或任意干涉,对企业行为的监督如果是出于社会公共管理职责的需要,就应体现对企业(不论它是国有还是私有)的平等性原则,否则就是越权。因此,对于“出资人职责”的概念引入,无疑是具有重要意义的。但“出资人职责”中为维护“所有者权益”而实现的监督职责,其属性应该是民事行为为主要特征,而不应是行政行为从而独立于现有民法调整范围之外。但因此而有的混淆是,出自于被授权的国资监管机构的具体行为人“过失”,往往被加之于“行政责任”而不是“民事责任”,也就是对有关应履行的监督职责在属性上仍被界定为“一种行政行为”,即实际行为中体现为行政权力的作为,或者是借用了“行政权力”来实现的行为,在形式和内容上出现相悖的情况。《企业国有资产监督管理暂行条例》第13条对“监督职责”的明确为:指导企业的改革和重组,派出监事会;对企业负责人任免,考核;对国有资产保值增值以“以统计、稽核等方式”进行监管。第38条对其监督的“过失”仅有“不按规定任免或者建议任免所出资企业的负责人”,或者“违法干预”,造成损失的“给予行政处分”,或“追究刑事责任”。《企业国有产权转让管理暂行办法》第8条规定的“监管”职责为:制定产权交易监管制度和办法;“决定和批准”产权转让;研究、审议“重大事项”等,其中“决定和审批”实际上是一种具体的“管理行为”,而不是监督行为。对于“监督”与“管理”的合并使用,其弊端正是在于“监督”不能。该办法第35条对“决定或批准”产权转让的“过失”责任,规定为“给予纪律处分”和“追究刑事责任”,体现了对“民事赔偿责任”的忽略,虽然在对企业经理、董事的“过失”追究中,规定的造成国有资产损失的,“应负赔偿责任”,但监督责任却没有相应的体现。这里存在的问题是,被授权的国资监管机构的“所有者权益”代表的角度,被等同于“所有者权益”的享有者身份,这是显然错误的。现有“监督”职责定义极明显地体现出向一种具体参与行为的“管理”方向趋移,即以直接的“决定和批准”代替监督,是不正确的。《企业国有资产监督管理暂行条例》第六章“企业国有资产监督”,以监事会的派 出及按照《国有企业监监事会暂行条例》来规范,并对企业财务进行监督,建立和完善“国有资产保值增值指标体系”等规定,应该说体现出“监督”的依法进行的特点,但对这种“监督”的过失,却缺少相应的责任明确。1999年《国有资产流失查处暂行办法》对“监督”中的非法干预做为行为责任之一,但于产权转让中的低价出售、压低评估等行为,并没有规定“监督”者的失职责任,即“决定或批准”中的“失查”行为责任,这仍然是一种将“代表”所有者权益等同于所有者的观念上的失误。
1 · 122 被授权管理行为人责作任
首先是国资监管机构的“管理”与所出资企业的“管理”之间的区别。从概念上认识,前者是在于实现维护所有者权益的“管理”,而后者是出自于经营的“管理”,属性上前者是一种“监督性”管理,而后者是处在“被监督”下的管理,其次是管理与监督的区别。监督显然是一种局外的控制和督查,而管理即使是出于监督的需要,也应是一种具体的参予行为,《企业国有资产监督管理暂行条例》第四章对“企业重大事项管理 ”的“决定”权和“批准”权的明确,对国资监管机构而言,应当是一种参与的管理行为,如对“合并、分立”的决定权,是做为企业法人权的内容,在《公司法》所定义 的“股东权”属性上,以多数决定原则,转变为“出资人”即所有者权,但对国资监管机构而言,其并非是所有者,而是被授权的“代表”,其行为后果是要以所有者权益来承担的,因此,“代表”者本人,即其实质上等于具体行为责任人本身,是不能回避其行为“过失”的责任的。不能仅以“非法干预”造成企业的损失做为这种责任的明确。事实上,“过失”的合法干预同样应该承担责任,即这种“合法”前提下对“企业重大事项管理”中的“过失”,如对并购中若干决定和批准事项的失查,应有具体的责任明确。而与企业经营中的“管理”相区别,所引出的问题是,企业经营管理的失误,导致不能使“国有资产保值增值”,同样会发生在出自于“代表”所有者权益的监督管理者的管理行为中,即批准或决定的“失误”,所导致的国有资产流失,国资监管部门的行为责任人,其“应负赔偿责任”与企业行为责任人相同,然而其责任基础存在的问题是,国资监管部门行为责任人不具备(或未设置)相应的其“决定或批准”权的利益基础,与“参予经营”划清界线,但实际上这种“决定和批准”权行使无疑是一种“经营活动”,应有相应的对行为责任人而言的利益体现,即与企业的行为责任人(厂长、经理或董事)相同的利益体现,以实现其“负赔偿责任”的对等性基础。
2、有益性体现的缺省
有益性被仅只归结为确定指标的国有资产保值增值,实际上是违背有关对国企改革指导思想的。1999年中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中对国企改革和发展的目标明确为“适应经济体现制与经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求”,显然,经济增长所要求的“战略性调整”,以及“比较合理的国有经济布局和结构”的完成,不能仅以国有企业来完成。更进一步,不能仅以国有企业实现“保值增值”来完成,非公有制经济地位的迅速上升,对实现经济增长的贡献不可忽略,因此完整的归结应该是:国企改革要体现国有资产保值增值与实现的社会经济效益相结合,与扩大对外开放相结合,以实现社会整体的经济增长和可持续发展。因此,有关有益性的另一个重要方面,即对社会经济结构合理布局,对经济增长的贡献,应该被充分重视。在此基础上有关对国企并购中监管者和经营者“过失”的明确,只有从并购的后果上看,才能确定责任的设立基础。也就是说,并购中后果有益应包括收购企业在并购后的业绩, 实现社会经济增长的要求,以及符合产业政策的调整要求等。或者反过来说,收购企业的非“恶意”行为,体现在收购后积极经营效益的追求上,应该是对“过失”判断的标准之一。“民事赔偿责任”的设立基础,应包括收购方的责任。当然,现有的行政规章制度,对此并无体现,虽然存在着对如“恶意串通”导致国有资产流失的受让方责任的确立,但对有关并购后果却无客观的评价标准,也许有关并购对经济整体增长的有益性是难以准确度量的,但至少体现在如税收增长上效益,是可以准确的。
〈1〉“交易风险”对经营管理责任的影响
市场行为的合规性并不等于行政规制下行为的合法性,这是现有国企经营管理中的困结。当然这不是指行政规章所确定的规则应该有可能完全避免这种矛盾,而是在于对这种冲突的认识和适应上,行政立规的指导思想所存在的僵化观念,即行政立规应有的局限范围要有一直被加强的明晰。而对“交易风险”的合理评估,无疑应构成“过失”的“负赔偿责任”的因素之一。责任应包括交易后果是否有益。
1·211 责任确认应以交易后果是否有益为依据。
《企业国有资产监督管理暂行条例》第23条规定“股权转让”由国资监管机构决定,企业的“经营权”因此而缺失,但“交易风险”所导致的市场定价在现有环境中的基础不完善问题,使《股份有限公司国有股权管理暂行办法》中以“每股净资产”为底线的判断国有资产是否流失的标准,缺少必要的客观性。一方面是这种定价机制与市场机制不能对应,其估价的非市场性缺乏必要的透明度,另一方面,市场价格的判断同样缺乏必要的现实依据;这两方面的原因构成的“交易风险”,由于经营者失去决定权,而使企业的“市场行为”变成国资监管机构的行政管理行为,企业因此而不负对后果是否有益的责任,而监管者因不是经营者而对“风险”无责任,国有资产流失无责可究。因此,有关有益性标准应被认识的依据是,一定期限的考察尤其是对部份股权转让的“投资行为”而言,是完全必要的,不能简单地以应有规制,如“每股净资产”做为全部标准,来判断国有资产是否流失。与此相应,在确立有关对“过失”的“赔偿责任”上,也应以实际的“收益”在一定期限内的实现,做为标准之一,对盈亏进行挂钩,以此做为“负赔偿责任”的基础。由于经营权的缺失,对监管者而言,这种责任明确应有一种过错大小的客观划分。
1·122 受让方对区域经济的有益影响应做为明确责任的参考依据
对产权转让中的国有独资企业或控股企业而言,整体产权转让失去事后“有益”的标准,但对于区域经济而言,判断交易是否有益,应以受让方的经营业绩所产生的有益后果做为评价的参考依据,事实上,市场定价的不确定性虽然可以在一定条件下不会没有其基准底限,但某种底限同样也应只是参考。《企业国有产权转让管理暂行办法》第13条对“评估损失”作为“确定企业国有产权转让的参考依据”的规定,正是这种思考方向上所得出的具有相当进步性的规定。既然评估损失的“参考性”的非决定性标准可以确定,那么对以此为参考之外的其它因素的确立,是理所当然的。某种低于“评估价”的交易行为如果对促进本地区经济发生有益的影响,就不应认定为是“交易”中的“过失”。当然,这种“有益影响”并非没有确切的标准,至少在GDP指标和税收等方面,是有明确依据的。这种无疑首先始于经营者行为导致的并购,其责任的构成上应该考虑以上因素。当然,在经济布局、产业结构调整上,上述因素更应该纳入监管者的责任范围,也就是政府授权的范围,但对经营者而言并非“卖完了事”的行为人责任明确,其限制上应该更客观。某种“低卖”对局部的有损和对全局的有益所构成的矛盾,固然会导致在评价并购中经营者责任时的依据不清,甚至是推脱其责的借口,但只要在恰当的范围内予以考察,就不会发生偏颇。
〈2〉 监管者“决定权”的市场行为属性
虽然在并购中以企业为出让方,但对于产权转让的“决定”和“批准”权的设置,在内容上包括对国有资产界定、评估,以及对评估价“参考”后决定出让价,均由国资监管机构负责,这一系列行为虽然在形式上是“行政行为”,但属性上极明显地带有市场行为的特征,“出资人职责”的定义,从另一方面直接肯定了这一特征。然而“出资人”的行为是以其资产承担有限责任,但作为被授权的国资监管机构的“代行行为”,其后果的承担,从现有规定上看,并不直接与其发生联系,做为行政行为人,其过失的行政责任和刑事责任,并不能代替其应负的全部责任。从民事委托关系的原则上出发,受委托人的“过失”行为,如果是委托人的同意,其自然免责,但对于国有资产的转让而言,所有者无法表达这种“ 同意”,只能由政府来代表,但这种“代表”仍然有可能“失职”于民,因此,在对“过失”的判断和责任的明确上,有益性无疑是重要的,即对转让后果体现为对区域经济增长的有益做为是否有“过失”的标准,与“代表者”的“自主决定”相联系,这种“一次性”的所有者授权应该与监管机构的行为人责任相挂钩,即以有益的“效益”收入做为其对“过失”负赔偿责任判断的基础。
1·221 交易定价行为的行为人责任。对于国有产权转让中的定价问题,《企业国有产权转让暂行办法》第13条规定,“评估报告”做为“参考依据”,在“交易价格低于评估结果的90%时”,应当暂停交易,在获得相关产权转让批准机构的批准后,才可进行。这无疑确定了监管机构做为“出资人”的“代表”行使的市场交易决策权,即直接的市场交易行为参予。但这不是一种责任主体的明确,即让国资监管机构以“行政行为”来“集体负责”,从而谁都没有责任。也就是说,监管机构的“决定”责任,不能以“行政行为”的“集体负责”的形式,来化解“过失”的责任。具体责任人的“过失”是难以完全避免的,在市场交易中因风险的存在而导致的“失误”的后果出现,或者说可能出现的以这种后果的不可避免为借口,而掩盖其渎职行为的情况发生。仅以行政责任和刑事责任的明确,应该是针对违规违纪的行为而言,但对于市场风险存在情况下的非违规违纪行为,也就是在合法前提下的违法目的的避免,则应该以民事责任来加以防范。对于国有产权转让的后果做为是否有益的评价,也就是以股权转让(投资)的“获利”结果,以及全部产权转让后果有益的“事后评价”,包托对转让“定价”是否有利,以及转让中的受让方是否有益地使用,即对区域经济增长有益的后果,予以综合评价,这种绩效应与“决定”行为的责任人利益相挂钩,从而体现对其“过失”负赔偿责任的确立基础。
1·222 交易监督的行为人责任。监督者谁监督?无疑是对这一责任设置的悖改。虽然有关信息公开,交易机构是完成交易的过程公开,“阳光下的操作”的“自然免疫”,应该不是一种具有确定性的行为人责任的有效设置。因为即便是公众监督,若无责可究,仍是缺乏实际作用的。因此,首先要确定的是监督者的行为人责任,即具体的监管机构责任人,必须明确;其次是这种责任的类型,责任大小的标准,应该有具体的体现。如前所述,行政责任和刑事责任是针对有关渎职行为的“行政属性”而言的,但监督职责,对企业在并购中的遵规守纪,以及符合市场交易公正的行为实施监督,虽然不具有直接的参予性,但其失职行为所造成的经济损失,应负赔偿责任。“合法干预”的“过失”,行为人的责任基础应有考虑,如前所述,职务行为若无合法的利益体现,其赔偿的依据是可存疑的。行政处分和刑事处分是与其行政行为相对应的设置,但个人行为中的“过失”赔偿责任,而不是指行政处分和刑事处分所附的处罚,即有关纯粹意义上的民事赔偿,是没有相应的权利获得做为基础的。
3、合法性的认识局限
行政法规的局限应该是其有效性应该是指其有效性应在法律的授权范围。即“政府当局必须能够证实自已所做的事是有法律授权的”,“法律必须平等地对待政府和公民”。法律是“金色的直接超越权杖的棍子”,〈1〉但显然存在着遵循行政法规的“合法”和遵循法律的“合法”。《行政复议法》第7条对“具体行政行为所依据的”有关“规定不合法”申请“审查”的范围确定,包括“国务院部门的规定,”“县级以上地方各级政府工作部门的规定”,和“乡镇人民政府的规定”,被认为是最重要的行政立法进展之一。“合法性”问题显然需要在此基础上进一步予以明确。国企并购中有关《公司法》和《证券法》以“例外”的规定授权,对国有产权转让,授权国家行政机关“另行规定”,但为并不意味着法律原则和规则对“政府和公民”平等原则的丧失。
〈1〉 转让无效的赔偿现责任
产权转让协议的无效由于“未经行政机关批准”而违反行政法规,和转让中企业做为转让方的违约行为而导致的无效,虽有不同,但由“过失”而引起的民事赔偿责任,具体的行为责任人该负什么样的责任?这无疑是使“合法性”得到认同和遵行的保证,同时也是避免国有资产受损的必须。
1·311 未经行政批准的行为人责任
企业做为出让方而签定的产权转让协议,因未经行政机关批准而“违反行政法规的规定”,导致协议无效,企业负责人和责任人员应负什么责任,在有关行政规章中并无明确。《企业国有资产监督管理暂行条例》第40条对企业负责人“滥用职权、玩忽职守造成企业国有资产损失的”规定“应负赔偿责任”,是间接地规定了在履行签约责任中,企业负责人应负责任。但在具体的操作中,这种责任的确立却存在着问题:A、拍卖和招投标形式下的转让行为责任。《企业国有产权转让管理暂行办法》第17条规定,在拍卖和招投标方式下“产权转让成交后,转让方与受让方应当签订转让合同”。显然,出让方报批的“转让方案”和“转让合同”不可能没有差距,在转让合同中双方约定如因违法而致无效,对“转让合同”的确认就会出现问题。首先是“转让合同”是否要经过“批准”才能生效?并无具体规定。国资监管机构对转让“决定”的规定,并不确 认承担对转让合同的“批准”责任,如果合同约定与“转让方案”有出入,国资监管机构不批准,是否具有否定合同有效性的效力,又如何以此来认定相关损失的赔偿责任?其次,转让协议的“合法约定”,如果审批机关不认可,在此情况下责任该由谁负?这无疑涉及企业“自主经营权”的权限范围与国资监管机构的权力约束问题,在实践中合同约定的某一项条款不能实现,将导致“协议解除”的后果,对国有企业和国资监管机构而言,谁决定谁负责的原则不能适用是在于“决定权”在具体实践中尚未明细化或者是很难明细化,因而对国有资产损失的“过失”的确定,存在诸多疑点。当然,仍可以在若干实施细则中明确对“转让合同”的审批权,但审批权相对于法律规范而言的责任,即在“转让方”的权责问题上发生的连带关系,同样是一个较难解决的问题。B、企业的脱壳逃债行为导致转让无效的责任。出自于脱壳逃债目的的产权转让行为,未报审批,其后果也并未造成国有资产损失,但这种行为对债权人权利的损害,实为无效行为,即使是债权人无法通过法律确立追偿或无法追偿,依照《企业国有资产监督管理暂行条例》第39条规定,对企业未报告“财务状况”的,给予“警告”,“情节严重的”,对责任人给予“纪律处分”。但在法律事实上,上述逃债行为导致合同无效,即“未经债权人同意”的“债务转移行为”,是无效的,虽然行为人并未对国有资产造成直接损失,但合同无效的损失后果,却无实质性责任可究。C、职工持股会的股份转让行为责任。1993年国家体改委关于《定向募集股份有限公司内部职工股管理规定》对内部职工认购的股份的2.5%的限制规定,实际并不能解决在此以前的遗留问题,即有关“超范围、超比例”发行的内部职工股,在公司转为社会募集公司 三年 后的,“上市交易”行为,虽然证监会对以公开方式征集股权受让人,拍卖不能公开流通的法人股进行了干预,〈2〉但职工持股会的股份转让行为,必然与现有行政规章中对“国有股权转让”由国资监管机构行使“决定”和“批准”的限制形成冲突,也就是现有规定在限制和允许上形成矛盾,并留下空隙,如果内部职工原有持股的总份额超达50%,其转让行为必然形成现有规定无法控制的局面,而对此遗留问题缺少责任追究依据。
1·321 因“过失”而致无效的行为人责任
A、管理层收购中的“过失”责任。在做好对“企业法定代表人的离任审计”后,管理层收购的事实存在,并没有法定的禁止性规定,而对这种收购行为的“公正性”制约的“独立董事”和“财务顾问”专业意见(《上市公司收购管理办法》第15条第2款、第31条第2款)与国资监管机构的“决定”之间,不仅缺乏一种法定的联系,而且在相关对国有企业法定代表人行为行政规范中,对其所负的国有资产“保值增值”责任的评价,与其做为法律主体的权利主张上,即做为受让方的权利的法律保障发生竞合时,如果主张法定权利致使国企受损,责任的确定存在疑问。合法与合规之间,在因“过失”而要求补偿上的“自我交易”,是缺乏明确的界定的。
B、因中介机构“过失”而导致的行为人责任。《企业国有产权转让管理暂行办法》第10条有关对“选择产权交易机构”,适用条件的明确,是为第8条关于由国资监管机构“选择确立”产权交易机构而规范其行为责任,但这种“选择”的失误责任,与产权交易机构自身的“过失”责任,并非存在必然的联系。也就是说,产权交易机构的“过失”责任,是法律规则所确立的,而国资监管机构无该责任,则是由行政法规则所明确的,如果“选择”失误必然导致产权交易机构的“过失”,则这种“过失”责任应由其独立承担。该“办法”第32条仅只对“未按本办法有关规定在产权交易机构中进行交易的”的,明确为给予“警告”和“纪律处分”,并“负赔偿责任”和追究刑事责任,对已经“选择”了的,如果“未按本办法规定”的过失,亦应负有责任。但是,产权交易机构的“弄虚作假或玩忽职守”,对其进行“责任追究”,是否必然形成对国企责任人和国资监管机构责任人的追究责任的条件,是值得质疑的。因为“选择”失误至少不是构成其民事赔偿责任的法律条件,其主观上如果不存在“过失”,则不应承担责任,这与只要未按规定选择,即应“负责”的行政规则是不相同的。
C、监管机构“过失”的行为人责任
监管机构“过失”的存在虽然往往是“隐形”的,但其导致的后果则在监督者失去“监督”的状况下损害严重。因为事实上,国企监管机构并非所有者本身,而仅只是被授权履行出资人职责的“特殊的政府机构”,以及“国资所有者职能机构”所包括的管理者职能、出资人职能的。〈3〉但在具体的职责确认上,却存在着诸多游离不定的东西。《企业国有资产监督理暂行条例》仅在第38条对于监管机构的“违法干预”导致损失的,规定了行政处分和刑事责任追究,但事实上,如前所述中谈及的“决定权”,包括对企业“合并、分立”的决定,不会没有“过失”,当然不应对这种“过失”责任的确定困难自行定位和定性,从而不予追究。《企业国有产权转让管理暂行办法》第35条对“擅自批准”和在“批准中以权谋私的”,规定给予“纪律处分”,或“追究刑事责任”,并无相关“负赔偿责任”的规定。但“市场风险”所导致的产权交易中的定价问题,在某种情况下监管机构行为责任人与企业的“恶意串通”行为,或者在对有关监管机构责任不能明确的情况下,留有这种规避法律的空隙存在,较之于由企业自行“决定”情况下监管,更多地显现出行政行为自为我约束的缺陷。在法律责任上,“恶意串通”的双方责任是不可逃避的,问题在于如果“过失”行为未达到追究刑事责任的标准,行政责任又无从体现,是缺乏公平和公正的,那么有关“有权无责”的后果是严重的。
二、受委托行为人赔偿责任的应有设置
对“负赔偿责任”的确立,《企业国有产权转让管理 暂行办法》第32条、第44条做出了规定,应该说这是极为明显的一种立法改进。这不同于1999年《国有资产流失查处暂行办法》中依据“挽回损失”的原则和行政处罚所包含的经济处罚。如1994年《股份有限公司国有股权管理暂行办法》第3条和第36条对导致“国有资产权益损失的”有关单位和人员,以及监管机构工作人员,“给予经济、行政处分”,而是一种对民事责任的确立。有关对“重行(刑)轻民”的讨论,〈4〉是在于从实质上而论对国有资产流失的防护,是物权范畴内的东西。《公司法》和《证券法》做为经济法应有的法律责任设置,即对“经济责任中的财产责任和人身责任并重”,“经济补偿性与社会惩罚性相结合”,〈5〉当然有关对“补偿”的经济责任或民事责任属性认识不同并影响对其设置的非行政责任属性的确定。这固然存在着行政规章对民事赔偿责任设置的权限问题,但行政规范内的放弃,必然形成因行政法调整范围圈定的禁区和审判盲区,〈6〉使法律范围责任与行政规制内责任的公平和等效性丧失,从需要上来说也是失去了从根源上防范国有资产流失的手段。
1、以权利的获得做为责任设置的基础