“入世”后行政法制建设之走向
重庆市政法委副书记江必新
中国成为世贸组织的成员之后，在行政法制建设方面，需要尽快解决以下问题：
（一）加速立、改、废，确保WTO的协议和规则在国内得到统一的实施。
建立世贸易组织协定第十一条规定：各成员必须保证本国的法律规范与WTO规则及协议保持一致。各成员必须以统一、公正、合理的方式实施有关协议。保证WTO的协议和规则在国内得到统一的实施，是WTO成员的一项基本的义务。要确保WTO协议在国内的统一实施，需要做到以下几点：一是对WTO协议已有规定，而国内无相关立法的，应当尽快制定法律或法规以填补漏洞；二是国内有关立法与WTO协议有冲突的，应当适时地进行修改和废止；三是建立有效的过滤机制，不时地将违反WTO协议和规则的规范文件过滤掉。根据国外的经验，还可以考虑引入司法程序；四要真“吃透”WTO各项协议的内容和精神，坚决执行立法法的有关规定，严格立法权限立法程序，防止新的与WTO的协议和规则相冲突的法律规范或“土政策”出台。此外，在不与WTO规则相抵触的前提下，迅速建立和完善国内产业的保护制度。
（二）加大与贸易有关的法规、规章的透明度，并完善相应的监督机制。
贸易政策的透明度，是实现国际贸易自由化和公平竞争的必要条件，因而是WTO的协议和规则所高度重视和关注的问题。WTO的协议和规则不仅为各成员方设定了广泛的通知义务以及征求意见、公布法律规范、提供资料、设立咨询点等一系列具体的义务，而且建立了贸易政策审查机制。具体说来，主要有以下要求：一是公开，即所有与国际贸易有关的规范性文件、政策措施都必须依法公布；二是调整贸易政策和制定颁布有关的法律规定，必须提前通知有利害关系的成员，以便其及早做出调整和提出意见；三是向利害关系方提供有关的文本和资料；四是任何个人和单位都可以向咨询点咨询有关法律问题，各成员方有义务设立相关的咨询点，答复有关的法律咨询。当然，透明度原则也有例外，如利息和汇率的调整、涉及国家安全或如果提前公布就会影响法律实施的可以不提前公布。
在我国，由于立法法的出台，这方面的制度已初具规模，但还有许多制度（例如设立咨询点）还暂付阙如，监督机制还有待于进一步完善，具体运作起来还有诸多问题需要解决。解决上述问题，从长远看，有必要制定行政公开法并适当地引入司法审查机制。
（三）必须建立公正、合理、高效、统一的行政程序。
目前我国还没有独立、统一的行政程序法。现有的思路是个先逐个制定、颁布单项的行政行为法（既包括实体、也包括程序），比如行政处罚法，行政许可法、行政强制法等等。这种思路固然有许多优点，但确有“为时太久、赶不上趟”的感觉，而且这种作法将会导致在相当时间内，相当一些行政执法领域无程序法可依的问题。特别是在加入WTO以后，制定统一的行政程序法似乎已迫在眉睫。制定统一的行政程序法，应注意以下几个问题：第一，必须满足最低程度的公正性要求，也就是正当程序的要求；第二，必须要高度重视行政效率问题（WTO规则中多次强调效率问题）；第三，必须注意WTO协议和规则对行政程序的特殊要求，比如卫生检疫程序、进口许可程序、反倾销反补贴调查程序、政府采购程序等等。
（四）进一步理清司法权和行政权的关系。
我国目前司法权与行政权的关系，与许多国家特别是英美法系国家大不一样。WTO并不要求个成员方改变其现有的宪政体制和法律秩序，但WTO的某些协议涉及到司法权与行政权的配置问题。这需要根据我国的具体情况加以确定，而不能简单地用其他国家的制度来解释相关的要求。
首先，对“司法当局”（似应译为“实施法律的当局”），不能简单地理解为司法机关，“司法当局”在某些情况下应当理解为包括行政机关和司法机关。
其次，行政处罚权在许多国家属于司法机关的权力，而我国的行政处罚权已经授予给了行政机关，这一点，并不违反WTO的协议和规则，没有必要改变。
第三，行政机关拥有对民事争议的初步裁决权，是一个世界性的趋势，也就是说，行政机关可以对平等主体之间的民事争议作出初步的裁决。我国的一些法律赋予行政机关对民事争议的初步裁决权或准司法权，是符合国际潮流的。这种作法不仅可以运用行政机关的专业和技术特长消化大量的民事争议案件，而且可以减少或降低国家解决这些争议的成本。因此我国目前的有关制度基本上是符合WTO的要求的，没有必要作大的调整。
第四，行政复议作为行政诉讼的前置程序，在我国目前尚不具有普遍性。WTO的协议和规则虽然强调行政救济主管机关的独立性，但并没有排除行政复议作为行政诉讼前置程序的可能性。尤其应当强调的是，增加行政复议前置程序对于避免行政争议的国际化、为我国政府赢得调整贸易政策的时间，具有重要的意义。因此，强化行政机关自身的救济仍然是必要的。
第五，行政行为的强制执行仅在有的国家属于行政权的范畴，在有的国家属于司法权的范畴。行政行为的强制执行权，是赋予行政机关还是赋予法院，WTO的协议和规则并没有作硬性要求。笔者认为，可以考虑将行政行为的强制执行权相对集中于行政机关，但必须设立相应的救济程序。
（五）通过修改国内立法，取消不适当的行政终局裁决制度。
根据WTO规则的要求和精神，各成员方在国际贸易方面应当取消不适当的行政终局裁决制度，给有关当事人提供行政救济的机会。特别是在知识产权领域，WTO不承认行政终局裁决制度。而在我国目前的法律制度中，有些不合理的行政终局裁决权依然存在。
对于法治国家来说，法院行使最终裁决权是一个基本原则。但法院并不是对什么事情都拥有终局裁决权。从国际上的惯例来看，不能拥有终局裁决权的事项主要有两个方面：一是不可能审查；二是没有必要审查。不可能审查是指法院不可能对该项行政行为进行合法性审查或评价，例如国家行为；三是具有高度的技术性，但从国际上的发展趋势来看，被认为不可审查的技术领域越来越小，几乎接近于零。没有必要审查是指没有侵权事实或可能，或者不具有实质性的审查意义。我国有些法律规定的行政终局裁决权，是否具有这两个特性？不少人认为：与知识产权有关的决定，公安机关关于外国人入境的行政处罚决定，政府关于土地资源确权的决定，既不具有高度的政治性，又不具有高度的技术性，有的虽然具有一定的技术性，但还没有到不可审查的程度。
还应当看到，缩小行政终局裁决权的范围，扩大行政救济的机会，不仅是履行入世的义务和责任的问题，而且对于避免贸易争端的国际化、维护我国在国际贸易中的法制形象、为我国赢得调整贸易政策的时间都有着重要的意义。因此，有必要迅速通过修改国内立法尽可能地缩小行政终局裁决权的范围。
（六）要通过国内立法，迅速地完善司法审查的依据和标准。
关于司法审查的依据和标准，有的观点认为，WTO的协议和规则可以直接适用。但笔者认为，人民法院进行司法审查，不宜直接适用WTO的协议和规则。主要有以下几点理由：第一，WTO的协议倾向于各成员将WTO的协议和规则转变为各成员的国内法，因为转变为国内法是使WTO的协议在各成员管辖的区域内统一实施的重要保障。第二，WTO协议的内容，尤其是关于政府行为的内容，大多比较原则、抽象，不具有操作性，有必要通过国内立法进行具体化，尤其在我们这样一个成文法国家，直接适用WTO规则有一定的困难。第三，直接适用WTO的协议和规则，对中国公民或组织不能形成平等保护，因为适用法律上的二元体制必然导致对同样的事情只因为当事人的国籍不同而适用不同的法律规范。第四，直接适用不利于国内贸易保护措施的建立和完善。不能指望WTO协议详细而周密地规定国内贸易保护问题。各成员方应当履行WTO协议和规则所确定的义务，同时，也有权采取WTO协议和规则所允许的国内贸易保护措施。如果照搬WTO的协议和规则，显然不利于国内贸易措施的建立和完善。第五，不直接适用WTO的协议和规则，可以为我国政府调整贸易政策留有余地，从而减少不必要的损失。
中共建设部党组关于2005年建设系统精神文明建设工作的意见
中国共产党建设部党组
中共建设部党组关于2005年建设系统精神文明建设工作的意见
建党[2005]14号
各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局，部机关各单位，部直属各单位、部属社团：
2005年是全面实现“十五”计划目标的关键一年，是加强党的执政能力建设，推进全面建设小康社会的重要一年。今年建设系统精神文明建设工作总的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，全面贯彻科学发展现，以构建社会主义和谐社会为目标，着眼于党的执政能力的提高，着眼于服务改革发展稳定大局，着眼于建设职工队伍的健康成长，以诚信建设、文明行业创建、典型培育宣传、维护社会稳定为重点，进一步加强和改进行业思想政治工作，进一步深化精神文明创建活动，进一步加强政风和行风建设，进一步搞好社会治安综合治理工作和维护稳定工作，努力开创建设系统精神文明建设工作的新局面。
一、进一步加强和改进思想政治工作
进一步深入学习邓小平理论和“三个代表”重要思想。马克思主义是我们立党立国的根本指导思想，坚持用邓小平理论和“三个代表”重要思想武装全党、教育人民，是党的事业发展的重要保证。要着眼于武装头脑、指导实践、推动工作。深入开展以实践“三个代表” 重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，是当前思想政治工作和精神文明建设最重要的任务。开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，是坚持用“三个代表”重要思想武装全党的重要举措，是提高执政能力、巩固党的执政基础、完成党的执政使命的重要举措，是实现全面建设小康社会宏伟目标、推进中国特色社会主义伟大事业的重要举措。通过开展保持共产党员先进性教育活动，引导广大党员干部更加深入地学习贯彻“三个代表”重要思想，提高党员素质，加强基层组织，服务人民群众，促进各项工作，解决实际问题，在推动建设事业持续快速协调健康发展中，更好地发挥共产党员的先锋模范作用。
进一步加强思想道德和素质教育。加强理想信念教育，大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，弘扬集体主义、社会主义思想，形成与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系。积极开展人才培训、技能培训和岗位培训，以队伍素质的提高促进工程质量、产品质量、服务质量的提高。深入贯彻中共中央、国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，按照中央文明委的部署，由中央文明办牵头，联合民政部、教育部，召开一次社区建设工作经验交流会。会同有关部门积极推进红色旅游，帮助所在地区进一步做好规范编制工作。加强对进城务工人员的培训、教育和管理，与团中央共同推进建设系统“千校百万”进城务工青年培训工作。
进一步加强诚信建设。深入贯彻落实《公民道德建设实施纲要》，在建设系统开展共铸诚信活动，建设诚信政府（建设行政管理部门）、诚信行业、诚信企业。加快推进建设领域信用体系建设，各级建设、房地产行政管理部门要在今年内基本建立本地区施工企业、房地产开发企业、物业管理企业等信用档案，完成市场监控体系建设，健全信用约束和失信惩戒机制。
进一步创新思想政治工作。当前，建设系统正在推进建筑业企业结构调整和企业产权制度改革，继续推进市政公用事业市场化进程，这就要求必须发挥思想政治工作的优势，认真做好深入细致的思想政治工作，解疑释惑，理顺情绪，保证各项改革的顺利进行。加强企业文化建设，是思想政治工作创新的重要途径。今年将制定颁布《关于建设系统企业文化建设的指导意见见》，召开全国建设系统企业文化建设现场推进会。要充分发挥中国建设职工思想政治工作研究会及各级思想政治工作研究会的作用。
二、进一步深入开展精神文明创建活动
深入开展创建文明城市活动。各级建设行政管理部门在创建文明城市中，承担着重要责任和任务，要按照中央文明委颁布的《全国文明城市测评体系（试行）》的要求，发挥职能部门作用，加大创建力度，积极参与文明城市的创建活动。大力推进城市环境综合整治工作，深入开展创建园林城市活动。深入开展创建文明工地活动，开展法律、文化进工地活动。深入开展创建全国无障碍设施建设示范城活动。开展创建物业管理示范住宅小区活动。
深入开展创建文明村镇活动，继续实施建设系统“三下乡、五服务”活动。实施建设系统“三下乡、五服务”（即科技、规划、设计三下乡；为农民建房、修路、改水、改厕、改善人居环境“五服务”）活动，要加强对农村住房建设的指导，重视农民居住环境的改善，特别要按照节能省地的要求，加强对农民建房的规划指导，防止土地等资源的浪费。部将在今年召开建设系统“三下乡、五服务”工作经验交流会，进一步推动文明村镇创建工作。
深入开展创建文明行业活动。创建文明行业是建设系统精神文明建设的重点工程。要把创建文明单位、文明机关、文明窗口、文明职工活动作为创建文明行业的基础工程，认真抓好抓实。进一步推行社会服务承诺制和规范化服务，市政公用行业、房地产交易登记机构、物业管理企业等窗口单位，要进一步增强服务意识，不断提升服务水平，努力塑造行业良好形象。认真贯彻《建设部关于实施＜建设系统六项办事公开制度（试行）>的通知》，全面推行政务公开和办事公开制度。各级建设行政管理部门要积极参加地方党委、政府组织开展的行风评议活动，以行风评议来促进政风建设和行风建设。各省、自治区、直辖市建设行政主管部门要通过一至三年的不懈努力，创建成二至三个人民群众公认的文明行业。加强各级建设行政管理部门的政风建设，以政风建设带动行风建设，充分发挥“龙头”和表率作用。
全面推行“12319”建设事业服务热线。今年要认真总结经验、组织推广，全面推进“12319”服务热线建设工作。同时，要加强调研，分析问题，研讨对策。要把“12319”建设事业服务热线作为建设系统落实“立党为公、执政为民”的重要措施，推广好、利用好、发挥好。
今年，要积极配合中央文明办认真做好全国文明城市、文明村镇、文明单位的评选表彰工作。配合中央文明办、会同国家旅游局共同做好首批全国文明风景旅游区的评选表彰工作。配合国务院纠风办、公安部、交通部进一步做好治理公路“三乱” 工作。
三、大力总结宣传推广先进典型
总结、宣传、推广先进典型，是精神文明建设和思想政治工作最有效的方法。选树先进典型，发挥榜样的力量，是精神文明建设和思想政治工作的重要任务，也是精神文明建设和思想政治工作的最有效方法。继续深入开展向徐虎、李素丽、范玉恕、朱崇跃和徐州市市政工程养护管理处下水道四班、北京市液化石油气公司呼家楼供应站、中建八局921－520工程项目部等先进人物、先进群体的学习活动，进一步弘扬他们的先进思想和精神。各级建设行政主管部门要认真研究如何营造有利于先进典型成长的环境，如何进一步发挥先进典型的品牌效应。
积极总结、培育、宣传新的先进典型。在新形势下，要特别注意宣传具有创新精神的科技人员、严格执法的规划人员、甘于奉献的环卫人员、勤奋创业的进城务工人员等方面的先进典型。认真做好赵正义同志先进事迹的宣传工作。在一至三年内，部再力争推出一至两个在全国有重大影响的先进典型，使建设系统典型宣传长盛不衰，使建设系统典型层出不穷。各省、自治区建设厅，直辖市建委也要加强典型的培育宣传工作，做到行业有标兵，省市有榜样。
进一步加强示范点建设。今年，要在继续抓好295个文明服务示范点的基础上，推出全国建设系统创建文明行业示范单位，推出全国建设系统企业文化建设示范单位，充分发挥典型的示范作用和辐射作用。与团中央等部门联合开展第四届全国杰出（优秀）进城务工青年、进城务工青年用工先进单位、“千校百万”培训工作先进集体及进城务工青年良师益友评选表彰活动。
四、加强社会治安综合治理工作和维护稳定工作
进一步做好房屋拆迁工作。各级建设行政管理部门要从执政为民的高度，从维护社会稳定的高度，从构建和谐社会的高度，充分认识做好城镇房屋拆迁工作的重要性。继续严格控制城镇房屋拆迁规模。认真贯彻《城镇房屋拆迁管理规范化工作指导意见》、《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决规程》，建立和完善拆迁公示、信访接待、拆迁举报、拆迁承诺、拆迁监管及责任追究等制度，及时化解拆迁纠纷，实施“平安拆迁”，维护社会稳定。
认真解决拖欠工程款和农民工工资问题。贯彻落实《国务院办公厅转发建设部等部门＜关于进一步解决建设领域拖欠工程款问题意见>的通知》，加强对重点地区的督查。完善合同管理和工程结算制度，通过建立长效机制，推行工程担保制度，综合运用法律、经济、行政等手段，从源头上防止拖欠工程款的发生。解决拖欠工程款和农民工工资问题，必须一手抓清理已有拖欠，一手抓从源头上防止产生新的拖欠。要重点抓好政府投资工程的清欠工作，防止在建和新建项目形成新的拖欠。
进一步做好出租汽车行业的稳定工作。认真贯彻落实《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》精神，会同有关部委开展出租汽车行业清理整顿工作。认真清理出租汽车经营权有偿出让，严格规范各项收费，完善价格调节机制，严厉打击非法运营，规范企业行为，提高从业人员素质，进一步指导各地做好出租汽车行业稳定工作。
进一步加强社会治安综合治理工作。认真加强对本系统流动人口的管理工作，进一步加强房屋租赁管理工作，加强学校及周边社会治安综合治理和社区安全创建工作，认真做好预防青少年违法犯罪工作，积极参与实施“为了明天--预防青少年违法犯罪工程”。会同中央综治办和司法部继续开展建设系统进城务工人员法律援助工作，与团中央联合开展创建“青少年维权岗”活动。在全系统开展创建“平安系统”、“平安住宅小区”、“平安建筑工地”、“平安景区”、“平安拆迁”等活动，以此推动社会治安综合治理工作和维护稳定工作。
五、切实加强对精神文明建设的领导
高度重视精神文明建设工作。各级建设行政管理部门要始终坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，在加强和改进行业管理的同时，把精神文明建设摆在突出位置，列入重要议事日程，列入年度工作计划和长远规划，列入领导目标责任制，把两个文明作为统一的目标，一起安排部署，一起推进落实，一起检查考核，一起总结表彰。“两同时”的关键是指导思想上要相互结合、相互渗透、相互影响、相互促进，融为一体。
加强对精神文明建设的领导，领导机关和领导干部要作出表率。深入开展“创建文明机关、做人民满意公务员”活动，充分发挥各级建设行政管理部门和领导干部在精神文明建设中的表率带动作用。精神文明建设要明确主管部门，做到专人负责，任务落实，责任落实。
加强精神文明建设工作队伍建设。要加强学习，从事精神文明建设工作的同志，要成为学习型的人才，成为终身学习的模范，不断提高思想政治水平和业务能力。要改进工作作风，带头树立正确的政绩观，大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风，坚持“三贴近”（即贴近实际、贴近生活、贴近群众）的重要原则。开展任何一项工作、制定任何一项改革措施，都要考虑是否符合人民群众的根本利益，这是我们必须遵循的重要指导原则。开展精神文明建设，一定要从实际出发，办实事，求实效，不做表面文章。
中国共产党建设部党组
二○○五年二月六日
