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国家安全监管总局


监总国际〔2007〕142号

国家安全监管总局关于加强和规范外事管理工作的通知


各省级煤矿安全监察机构，总局和煤矿安监局机关各司局，应急指挥中心，各直属事业单位、社团组织：

　　根据中央外事工作会议精神和中央关于加强和改进新形势下外事工作的意见，为加强和规范国家安全监管总局外事管理，现将有关工作要求通知如下：

　　一、外事工作要坚持“统一领导、归口管理、分级负责、协调配合”的原则。国家安全生产监督管理总局（以下简称总局）的外事工作由总局党组统一领导，总局办公厅（国际合作司）（以下简称国际司）归口管理，建立健全外事管理规章制度，严格规范对外交流与合作。按照分级负责的要求，各单位要根据职能和授权组织、开展或参与相关涉外活动。对外交流与合作过程中，要优化外事资源，协调配合，形成合力。有关外事工作要向国际司报告。

　　二、实行因公出国（境）活动和举办国际会议计划管理制度。各单位应于每年年底前提出下一年度因公出国（境）和拟召开的国际会议计划。出国（境）计划应当详细说明出国（境）的任务（目的）、拟出访的国别（地区）、团组人数、在外时间以及经费来源等情况。出访人员身份要与出访任务相符，不得出国（境）执行与本人负责工作无关的出访任务。年度出国（境）计划由国际司负责审核编制并报请总局局长办公会审定后下达。计划外项目一般不予安排。根据国家有关规定，离退休人员不再派遣出国（境）执行公务，特殊情况，可由派人单位提出专门申请，说明理由，报请总局领导审批。同一个单位的负责人不得同团出访或同时分别率团出访同一个国家或地区。要避免出访团组过于集中在少数热点国家或地区。

　　国际会议的主办和承办单位要加强会议前期调研，根据工作重点和实际需要，提出拟召开的国际会议申请报告，内容应包括：申办、承办和举办国际会议的必要性，主办、承办、协办单位名称，会议主题和主要内容，举办时间、会期、地点，与会人员范围、总数及外宾人数，是否邀请总局领导出席会议，会议经费来源，有无涉台问题和其他敏感政治问题，活动期间安全和应急预案，有关国际组织情况等。国际司审核后报请总局主管副局长和局长审批。

　　三、实行因公出国（境）团组审批制度。总局和煤矿安监局机关正副司局级人员（包括安全生产监察专员和煤矿安全监察专员）、应急指挥中心副主任、直属事业单位和社团组织党政主要负责人、各省级煤矿安全监察机构党政主要负责人因公出国（境），由所在单位书面报告国际司。国际司审核立项后，由总局人事培训司、机关党委和驻总局监察局对出国（境）人员进行初审，报请总局有关领导审核后，由总局主管副局长和局长审批。

　　应急指挥中心各部门正副主任、直属事业单位和社团组织党政副职、各省级煤矿安全监察机构党政副职因公出国（境），由所在单位书面报告国际司。国际司审核立项后，由总局人事培训司、机关党委和驻总局监察局对出国（境）人员进行审核，报请总局主管副局长审批。处级以下人员（含处级）因公出国（境），由所在单位书面报告国际司审批。

　　参加其他部委或地方组织的出国（境）团组，也必须事前按上述程序办理。

　　凡出访任务涉及应由国务院有关部门归口管理审批的项目，总局批准前，须由国务院有关部门批复同意，如出国（境）培训、出国（境）文艺演出等。

　　四、实行举办国际会议审批制度。国际会议是指在我国境内（不含港、澳、台地区）举办，与会者来自3个或3个以上国家和地区（不含港、澳、台地区），内容涉及安全监管监察、职业健康以及安全生产应急救援等专业会议或学术性会议、论坛、研讨会、报告会、交流会等。国际会议的类型主要包括由总局及其所属有关单位主办，或与国际组织、外国有关团体（机构）共同举办，或受其委托由总局或所属有关单位承办的会议，以及国际组织或外国有关团体、机构单独举办的各类会议。未经总局批准，所属单位不得擅自举办各种类型的国际会议，也不得对外申办或承诺举办；不得以已与外方商妥为由要求认可和批准；不得为取得外方赞助而同意在华举办国际会议。经批准同意申办的国际会议，主办或承办单位在对外申办过程中，不得作出超出授权范围的承诺或承担额外的义务。外宾人数在100人以内，或会议总人数在400人以内的一般性国际会议，以及外宾人数在300人以内或会议总人数在800人以内的安全生产领域的专业或学术性国际会议由总局审批。超出上述规模的国际会议由总局报请国务院审批。

　　五、实行对外合作项目和对外提交论文审批制度。各单位对外开展合作，由项目单位向国际司报送合作项目建议书（可行性研究报告），项目建议书应包括：项目名称、项目目标、合作依据、合作内容、合作方式、合作期限、项目实施地点、外方合作对象及其背景情况、资金来源等。国际司审核并征求有关单位意见后，报总局领导审批。未经批准，任何单位不得对外签约和承诺。

　　应邀为国（境）外媒体撰稿或向国（境）外举办的国际会议或研讨会提交论文，需经作者所在单位同意并书面报告国际司，国际司审核并报总局保密委员会同意后，方可对外提交。

　　六、实行参加涉外活动报告备案制度。总局和煤矿安监局、应急指挥中心人员参加外国驻华使馆、驻华代表机构和境外团体、机构单独在华举办的国际会议及活动，由国际司按有关规定，统一安排。总局直属事业单位、社团组织以及各省级煤矿安全监察机构人员参加上述活动，事先报国际司备案。各单位的重要涉外活动需请总局领导出席的，活动主办或承办单位应书面报告国际司，由国际司请示总局局长协调安排。

　　七、执行因公出访任务要严格控制在外时间，增强出访效果。除培训项目和特殊情况外，出访1个国家（或地区），在外停留不超过6天；出访2个国家（或地区），不超过10天；出访3个以上国家（或地区），不超过12天。未经批准，不得擅自增加出访国家或延长在境外停留时间，不得以任何理由绕道旅行，不得取得1国签证而走访多国，原则上不得跨洲出访。出访任务结束后，出访人员须在回国（入境）15天内将所持护照（通行证）交国际司集中管理。出访团组须在2个月内向国际司提交出访报告，由国际司视情况报送有关领导和有关部门审阅，并通过适当方式进行成果交流。

　　八、邀请和接待外国人员来华，要统一管理。各单位邀请外国政府现职副部级以上人员（含副部级）临时来华从事公务活动，应当事先向国际司提出书面报告，由国际司按照国务院及外交部有关规定办理。邀请外国政府副部级以下人员和其他人员临时来华从事公务活动，应当向国际司提出书面报告，由国际司按照有关规定办理。邀请外国人员来访的报告中需提供被邀请人基本情况（姓名、性别、国籍、出生时间、工作单位、职务、护照号码等）、访问目的、访问时间、访问地点以及费用等情况。

　　请各单位认真贯彻执行，可参照本通知规定制定本单位具体管理办法。

　二○○七年七月四日

　　




我国陪审员制度运行发展中
存在的问题及几点思考
易青洪

内容摘要:在基层人民法院，特别是农村法庭可以适当的降低文化标 准和法律素养标准，选任一批在当地群众威望高、道德品质好，而且又热爱人民陪审事业的公民担任人民陪审员.我国立法机关应该对《决定》或者对人民法院诉讼费收取相关规定作相应修改。在立法上，适当提高当事人的其他诉讼费来解决人民陪审员的经费困难，可以在诉讼费收取相关规定中明确规定。
关键词:人民陪审员 人民陪审员制度 合议 审判权 长效机制

全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》自2005年5月1日实施以来，基层人民法院将推行人民陪审员制度作为一项重点工作狠抓落实。笔者作为农村人民法庭的普通工作人员，一年来通过自己对人民陪审员制度落实情况的了解，认识到我国人民陪审员制度是我国社会主义民主建设不可剥除的重要内容，对构建和谐社会，实行社会主义新农村建设有着重大的现实价值和长远意义，但由于人民陪审员制度相关工作涉及面广、环节多、难度大，特别是该制度还处于不断完善发展过程中，广大人民群众对人民陪审员制度的了解不够，加上基层人民法院的自身因素，人民陪审员制度实施过程中存在很多有待解决的新情况新问题，笔者据自己了解到的相关情况，粗略谈谈自己相关问题及对问题的思考和建议，以期抛砖引玉，更好的完善人民陪审员制度，让其起到预期的作用。

一、我国人民陪审员制度运行中有待解决的问题。

（一）陪审员价值未得到发挥，陪而不审现象时有发生。
由于人民陪审员制度我国过去重视程度不够，对大部分人民群众剩及法律工作人员来说是一项新制度，一些基层法院对如何充分发挥人民陪审员的作用缺乏经验，有的法官在庭审时仅安排陪审员做些与案件相关的辅助性工作。陪审员不参加案情研究讨论，不参加案情合议，存在“合而不议”的现象，如我们基层法院的有些派出法庭，由于人员编制少，对于实用普通程序的案件，必须要求有人民陪审员的参加，由于陪审员是兼职的，必然有他自己的工作，我们法庭一般只能提前几天通知人民陪审员来参加案件审理，当开庭审理后，吃完工作餐人民陪审员就回到自己的工作岗位上去了，一般是极少剩及不参加案件的合议，笔者通过对邻近基层人民法院乡下法庭的了解，也大量存在这种现象。有的法官也不安排陪审员庭前阅卷，陪审员靠庭审了解案件情况，无法提高案件参与度。一些陪审员对在审判中究竟应该具有哪些职权和责任不明确，欠缺相关法律知识，对案件不了解，也难以了解，缺乏兴趣，加上有的人民陪审员由于工作原因及其他原因不能按时参加庭审和合议，从而使得人民陪审员在相关人民法庭中留于形式，形同虚设，人民陪审员“陪而不审现象”的大量存在，使我国人民陪审员制度起不到应起的价值作用。


（二）基层人民陪审员的来源有限，且参与陪审程度不一。
《决定》规定“陪审员一般具有大专以上学历，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请。”但实际情况是大多数基层法院（特别是贫穷地区的基层法院）辖区人口相对比较少，人员素质也偏低，公民参与司法的积极性不高，加上对陪审员制度宣传力度不够，严重限制了陪审员来源的广泛性。有些地方曾出现有些单位和基层组织推荐的人员不愿意担任人民陪审员的情况。一些法院不得不硬下指标，或者将陪审员的范围限定在国家工作人员、教师、医生等少数人群，就笔者所在的法院来看，在农村的人民陪审员大多是乡镇干部，或者中小学教师，因为其他人比如有些德高望重的农村长者，由于《决定》上的规定条件予以限死，很难参加到人民陪审员的队伍中来。
《决定》第十四条规定，采取随机抽取的方式确定参与陪审具体案件。但随机选任制难以确立，很难起到作用。实践中大多数基层法院是通知并安排相对固定的人民陪审员参与案件审理，基层人民法院乡下法庭所分管的相关乡镇，每个乡镇一般安排两个人民陪审员，当有案件发生时，一般通知相关乡镇人民陪审员参与审理案件，这尽管能节约费用，相关人民陪审员也能更好的参与案件审理，但有些偏避的乡镇，人口少，案源不多，对于有些简单案件，一般人民法庭适用简易程序审理，没有必要要求人民陪审员参与，一年间有些人民陪审员难以参加审理一两件案件，

（三）陪审工作管理制度不完善，难以统一规范。

人民群众对于人民陪审员制度的认识在价值取向上还存在偏差，只看到人民陪审员制度在缓解司法资源不足的功能，甚至有些群众把人民陪审员简单的等同于法官，只看到人民陪审员价值的某一方面，认识不到位使制度在运行中容易出现异化。当前被选任的人民陪审员大多都是单位业务骨干，有的还担任一定领导职务，他们都有繁忙的本职工作，人民法院确定人民陪审员参加合议庭审判时，是在人民陪审员名单中随机按取确定的，这使得陪审员从事审判工作的时间具有不确定性，容易导致人民陪审员职业工作与审判工作发生时间上的冲突，对人民陪审员来说职业工作才是首要工作，当二者发生冲突时，自然放弃审判工作。此外虽然人民法院与人民陪审员对陪审工作极为重视，但社会公民对此了解不够，大多数人民陪审员为审判向单位请假时，本单位领导往往要求人民陪审员以本职工作为重，其潜意识里，陪审员陪审工作仅仅是业余活动，是不能与本职工作相提并论的。这样就导致人民陪审员有时不能按时到庭，一定程度上影响了审判效率。

（四）缺乏法律专业知识，审判权很难得到实现。
法律虽然赋予人民陪审员与法官有同等的独立审判权，但这一权利并没有得到有效行使。现实中大多数人民陪审员不可能达到职业法官的业务技能和要求，制度设计也主要是让其提供一名普通人对案件事实的认定视角以及对事非的基本判断。但人民陪审制度在实践中，人民陪审员在案件审理中极少发表独立见解。我国作为成文法国家，审理案件的依据是法律、法规以及司法解释。在某些个案中，有些当事人看起来觉得冤，但又不能提供判他赢的相关证据，一些陪审员对当事人非常同情，在合议庭案件时，就自然的向这一方倾斜，特别是对于有些疑难案件，有些陪审员只能凭感情去衡量心中的天平，这就与法官注重“以事实为依据，以法律为准绳”判案相背离，自然而言法官就不愿意人民陪审员参与对案件的审理。
同时也由于其他多方面原因，有些人民陪审员对案情事先不是特别了解，也使其不敢留然发言，因此人民陪审员在评议时不少是重复法官审判长的意见，与法官有同等的独立审判权难以得到实现。
陪审员即便参与了审判，也是审而不决，发挥的作用微乎其微。“由于审判委员会的存在和二审再审的可能，合议庭的决议处于不确定状态，没有最终法律意义，由专业法官组成的审判委员会以及二审法院(再审法院)始终控制着最终司法权。”于是，主要在一审中参与庭审的人民陪审员就无力对案件的最终结果施加自己的,人民陪审员的审判权最终难以得到实现

（五）管理制度不完善，对人民陪审员的奖罚不明。
在管理制度上，各基层人民法院由于主客观原因，对于管理职责、考核评价、使用、分案、奖励、补贴等制度做法各异，且差异很大。特别是人民陪审员参与案件审理的规则也比较缺乏。人民陪审员的称谓对一些人来说仅仅成了一种荣誉。一些陪审员不注重自己素养，有些女陪审员服饰穿得过于花俏，影响法庭严肃性，有些陪审员开庭时不注意法庭秩序，更有甚者有些陪审员将合议庭尚在合议的内容泄露出去，影响案件的审理，而《决定》没有规定相关的惩罚规定。对于人民陪审员由于缺乏相应的法律知识，仅凭感情判案，出现错案，《决定》对人民陪审员也缺乏负责机制。由于管理不完善，人民陪审员参与审判就不能保证案件质量，缺乏奖励与惩罚就不能促使人民陪审员加强学习，注意形象。




二、对存在问题的思考及建议

（一）加大宣传力度，为贯彻执行人民陪审员制度营造氛围。

我国人民陪审员制度建国初期开始提出，但制度化建设相对发展比较缓慢，没有跟上司法建设的步伐，《决定》自2005年5月1日实施至今仅有1年多时间，社会各界对人民陪审员制度了解程度和参与程度不高，因此，进一步加大宣传力度，提高全社会对这一制度的认识至关重要。要使人民群众认识到人民陪审员制度是一项重要审判制度，是司法民主建设的重要体现，是在人民法院与人民群众之间建立的一条很好的沟通渠道，也是加强社会主义法制宣传，促使社会主义法制建设的一种有效途径。要大力宣扬人民陪审员中的先进典型，大张旗鼓地进行表彰，形成社会各界广泛关注，积极支持；人民群众积极报名，踊跃参与的氛围。要建立对陪审员的职业安全保障和物质保障机制，对人民陪审员的打击报复的应视为对法官的打击报复予以制裁；陪审员在执行陪审职务时，原单位不得以没有正常工作为由降低其经济待遇；对无固定工作的人民陪审员应给予适当的经济补偿，提高人民陪审员的职业荣誉感。

（二） 完善选任机制，注重源头。

完善人民陪审员选任机制，从源头上引进一批热爱陪审事业的人民陪审员队伍，是充分发挥我国人民陪审制度价值的关键因素。在对人民陪审员选任时，要制定科学的选任程序，明确选任标准，把道德标准、社会阅历、文化素质、法律素养等作为选任的重要内容。在基层人民法院，特别是农村法庭可以适当的降低文化标准和法律素养标准，选任一批在当地群众威望高、道德品质好，而且又热爱人民陪审事业的公民担任人民陪审员。例如可以选一些村委会主任、村支书等，因为他们是农民自己推选出来的，了解当地村风民俗，了解当地群众，这样就能更好的审理案件，营造和谐社会。在选举人民陪审员时，群众推荐、单位推荐、人大考案、选任竟争应该作为选任必须程序。
对选任人民陪审员，应根据人民陪审员的职业工作情况，合理的安排陪审工作的时间，不能一刀切，完全按决定来随机抽取。笔者个人认为选择谁来陪审应当是随机抽取与人民陪审员个人志愿相结合，在对人民陪审员进行培训时应该下发调查表，让人民陪审员根据自己的爱好、职业特点选择哪一类案件，让人民陪审员根据自己工作情况确定哪段时间比较空闲能够有效参与陪审工作，如我们基层法院农村法庭的有些人民陪审员，在农忙时节要参与农忙劳动，要他这段时间参与陪审，那肯定不利于审判活动。再者如果要职业为医生的人民陪审员去参加农村家庭纠纷案件的陪审，那肯定作用不是很大，我们应该根据不同情况合理安排人民陪审员的陪审工作，这样才有利于诉讼效率，得到合格的人民陪审员。



（三）要加大对陪审员的培训力度，提高业务水平。
要把人民陪审员的教育培训工作列入管理的重要内容。把鼓励自学和集中培训相结合，提高陪审员法律专业知识水平和适用法律知识的能力。要根据人民陪审员的知识现状，将任前培训、日常培训、个案培训相结合。当然要构建培训制度，是要主动为人民陪审员的学习创造条件，是要符合人民陪审员制度特点，日常培训原则上应当由各基层法院组织，且主要立足于各业务庭，中、高级法院在适当的时候可以组织规模较大的集中培训。在培训中注重技能化、实用性内容的传播，以培养人民陪审员的基本法律意识为目标。培训方式应以观摩、点评为主要模式，增强培训的针对性与实用性。