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浅议基层检察院
直接行使民行案件抗诉权

刘顺航

　　在现行法律框架下，基层人民检察院开展民行法律监督的空间是狭小的，在司法实践中由此遇到的困难和问题，给基层院带来了许多束缚和困惑。笔者从基层院有效开展民行检察工作着眼，就基层院行使民行案件提出抗诉权的合理性，发表一点个人的看法。
　　㈠立法规定的闲置与司法现状
　　民诉法第185 条第二款中规定，“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”第186条又规定“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”该法条体现了对民行抗诉案件 “提高一级抗、提高一级审”的立法本意，体现了对启动抗诉再审应遵循准确抗诉、公正再审价值追求。但是在1995年10月9日最高法院在对四川省高院的复函中作出这样的司法解释：“上级人民检察院对基层人民法院发生法律效力的民事判决、裁定向中级人民法院提出抗诉，中级人民法院可以再审，也可以交由原作出生效裁判的基层人民法院再审”，这就单方变动了抗诉再审的审理格局，使这项原已完整的立法规定失去完整的作用和意义。而从经历了法院多年来普遍坚持的这一司法程序的审理情况看，其所具有的简便诉讼、降低司法成本等优点也是不容置疑的，到现在已演变为符合现行司法实际要求的一种情势变更。与之相适应，提出抗诉的人民检察院也相应出台指派基层院出庭支持抗诉的做法。2001年9月30日最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第44条第二款规定：“受理抗诉的人民法院指令下级人民法院再审的，提出抗诉的人民检察院可以指令再审人民法院的同级人民检察院派员出席再审法庭。”这样，“两高”先后作出的变通规定使得原先立法中 “提高一级抗，提高一级审”的立法本意形同虚设。将抗诉再审案件同归于原审法院后所引起的诉讼审理变化，也势必同样要影响和推动法律监督机关对其职能做适应性的调整变动。
　　㈡现行司法程序的缺陷
　　一是从司法过程看，现行民行抗诉案件由原审法院再审，缺乏检察机关的有力监督。在抗诉案件中，当原审与再审集于同一审判机关后，该形式已从外部监督转变为内部监督。再审活动中，由于立法的不完善，监督机关在该阶段已无清晰的职权行使，再审的结果处在原审机关自查自纠的决定下产生。若从消极方面看，这容易产生部门保护主义。审判机关在自身防范克服本位主义保护方面还有许多工作要做。在抗诉再审缺乏外部有力监督的情况下，对抗诉再审结果的准确公正追求，势必会缺失必要的保障。
　　二是造成检察机关司法资源的浪费，工作效率不高。从基层院审查民行案件看，自受案到认为符合抗诉条件到提请上级院再审查直至做出提抗或终止审查，在这期间的法定审限就达半年以上。经过二个不同机关对同一事实做重复审查，真可谓“谨慎”。若再加上人民法院的再审期限，通常一个案件从当事人申诉到再审结果的出现，一般都得在一年以上。
　　三是基层检察院法律监督职能得不到完整的行使。抗诉案件回归原审基层法院再审，使得“提高一级抗、提高一级审”的立法结构受审判一方冲击解除，原有的检法二机关的平衡制约机制受到影响。在现有司法程序中，基层法院既可以依法审理所辖内的一审案件，又同时能够再审由上级检察院提出抗诉的先前已经原审过的同一个案件，而与其同级的人民检察院却不能对已生效又确有错误的一审裁判实行直接的法律监督，只能作为服务上级院的一种协助力量。所谓提请抗诉意见，只是一项建议性的工作。这与基层检察机关应担负的法律监督职责是很不相称的。法律监督不同于一般监督，它是一项权力行使，是指职责范围内的支配和指挥权，具有政治上的强制力量。而在现阶段，基层检察院仅能行使向上级院提请抗诉权，不属于严格意义上的法律监督。因为此时，被监督对象不在他职责内支使或指挥范围，且提抗后须受制于上级院的审查，并最终是以上级院的意见来决定提出或终止抗诉的。由于基层检察院未能有效行使该项法律监督权，在客观上使其法定的职权受到一定程度的削弱。
　　四是社会效果欠佳。在抗诉再审由基层原审法院审理后，诉讼过程仍是法院正常的普通一、二审程序，抗诉机关在再审活动中无具体的法律规定权利事项，而且被指派出庭的基层检察院除宣读抗诉书和对庭审合法进行监督外，并无太大作为。此外，案件当事人及知情者对抗诉再审回归原审法院再审的活动，对其结果的公正性、合法性存在合理的怀疑。
　　㈢基层院行使抗诉权的合理性
　　首先，现行的抗诉再审有利于推动基层院向着行使该项法律监督权的方向迈进。在审查民行申诉案件中，发现原一审裁判确有错误的，经与同级法院协商后可以作出检察建议，被同级人民法院采纳的，其作用和意义与抗诉改判具有同样的法律和社会效果。在对原案再审结果确有错误仍坚持不改的，可报请同级人大监督，对再审结果进行审查并提出处理意见。基层院在做好这些工作的同时，也在不断降低或接近于消除检察机关单方维持的原有的提抗审查的双重门槛。这些将为实现“一审案件同级抗”起到良好的过渡作用。
　　其次，由基层院行使抗诉权，是社会变革和司法实践的需要。长期以来，再审改判率低，检法双方分歧意见不易解除，这些现象已不是处于双方都能履行各自职责时产生正常的属于相互制约的那种情况，而是对一方维持错误另一方无法监督到位这种程序上的不当所产生的摩擦。而赋予基层院行使提出抗诉权，加大法律监督力度，将有效克服监督不到位的弊端。就法理而言，在国家划分司法管辖中，设置审判权与法律监督权是平衡并存又相互作用着的。在这种结构下，任何一方的职责履行，都必然引起相应方的职能连动，原先的民诉法中对这项立法的定位，并不会破坏这种连动和制衡关系，而是将基层院双方的这一项权能处在消极的不作为状态，把行使这项的权利义务抬高一层去运作，是在上一级的层次范围内去开展审判与监督的制衡和连动。而今，现实的这一平衡杠杆呈一高一低的出现，在客观上破坏了监督与平衡连动的完整性。既然审判一方已将抗诉再审放回原审进行，且已得到社会的认同，造就了情势变更的新的客观事实的出现，在立法中就应有它被认可的位置。但事情的另一端，即对检察机关的原设计模式至今还没有做相应的立法调整。无论从立法或司法角度，都应当从其内在的要求考虑，做出取直线的平衡制约关系。我国民事立法中对民行抗诉的策划是在维持体现准确、公正的实体原则和体现相互制约平衡的程序原则下设计的，这一设计在当时还处于计划经济体制的束缚下，显然更偏重实体理论功能的实现，而缺少司法实践总结的程序保护，故从它出台起就不是完美无暇的。在人民法院已经做过的部分调整和还应当允许基层人民检察院做相应部分调整的民行抗诉再审，都来自于社会变革和司法实践的需要，只有调整到位，原有立法在这方面的二项指导原则才能真正得到贯彻。
再次，基层院行使提出抗诉权，能够建立系统的保障机制。根据人民法院组织法第11条第三款之规定，人民检察院的检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。凡提出抗诉的案件经再审后，应当由同级审委会会议研究，而法律赋予同级检察院检察长列席监督的职责，当然还是履行法律监督职权。因此行使这一项法律权力，是检察抗诉案件是否抗准、再审是否公正的重要一环，也是检法二机关对再审监督和对公正效率所追求的目标。同时也是改变目前上级检察院监督下级法院存在先天不足的薄弱环节。此外，建立向上级院的备案制度，以接受上级检察院的领导，对再审后仍坚持有错不改的，拟定报请人大监督制度以加强监督力度，以及与同级法院建立协调制度等，都能在基层院行使提出抗诉权后，依职权产生的相关职能活动，它比较于上级检察院对下级法院行使抗诉权更具直接对抗和针对性。如此，检察机关民行案件抗诉效果无论在法律上或社会上较之目前和过去都会有较大的改观。

吉林省四平市人民政府


四平市再就业服务中心（站）管理暂行办法


政府令第67号

一九九八年七月二十日



第一条 为进一步深化企业改革，维护社会稳定，切实做好国有企业下岗职工的基本生活保障和再就业工作，加强就业服务中心建设和管理，根据国家有关规定和《吉林省再就业服务中心建设和管理暂行办法》，结合我市实际，制定本暂行办法 。

第二条 本办法适用于本市行政区域内各级劳动行政部门，有关部门（行业）、国有企业建立的再就业服务中心（站）。

第三条 按照“条块结合”的原则，凡有下岗职工的国有企业、行业，都要自下而上地建立再就业服务中心体系。

第四条 县级以上劳动行政部门是再就业服务中心（站）的业务主管部门，其所属的就业服务局受劳动行政部门委托，具体负责再就业服务中心（站）的管理及业务指导工作。

第五条 再就业服务中心（站）是保障国有企业下岗职工生活和促进再就业的中介服务组织。其基本职责是：为进入再就业服务中心（站）的下岗职工发放基本生活费、限额医疗费，缴纳养老、医疗、失业等社会保障费；组织下岗职工参加职业指导和再就业培训；引导和帮助下岗职工实现再就业。

第六条 劳动行政部门建立的再就业服务中心，在同级就业服务局加挂再就业服务中心牌子，代表合署办公，报同级编委批准。其基本职责是：对行业、企业再就业服务中心（站）进行业务指导并提供相关服务。

第七条 有关部门（行业）建立再就业服务中心，经同级劳动行政部门同意后，报同级编委批准。其基本职责是：编制本部门（行业）下岗职工分流安置计划，指导所属企业再就业服务站的业务工作；为进入本部门（行业）再就业服务中心的下岗职工发放基本生活费、限额医疗费，缴纳养老、医疗、失业等社会保障费；组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，帮助下岗职工实现再就业。

第八条 企业建立再就业服务站，经行业主管部门同意后，报同级劳动行政部门批准，其基本职责是：制定企业下岗职工分流安置和再就业计划；负责进入再就业服务站的下岗职工的日常管理，为进入再就业服务站的下岗职工发放基本生活费、限额医疗费，缴纳养老、医疗、失业等社会保障费；组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，帮助下岗职工实现再就业。

第九条 再就业服务中心（站）要按照“量力而行，稳进快出”的原则，有计划、有步骤、有组织地接收下岗职工。其工作程序为：由企业、有关部门（行业）提供下岗职工进入再就业服务中心（站）计划，经同级劳动和财政部门审核后，报市县两级再就业服务中心，由市县两级再就业服务中心编制下岗职工进入再就业服务中心（站）年度计划，经同级政府批准后实施。

第十条 进入再就业服务中心（站）的对象，主要是实行劳动合同制度以前参加工作的国有企业正式职工（不含从农村招用的临时合同工）中的下岗职工和实行劳动合同制度以后参加工作、合同期未满的下岗职工。
下列人员暂不进入再就业服务站：
（一）劳动合同期满未续签劳动合同仍滞留在企业的职工；
（二）自谋职业并在工商部门已领取营业执照的职工；
（三）在其他单位和经济组织从业3个月以上的职工；
（四）领取《下岗职工证明》并从事一定经营活动，已享受下岗职工优惠政策的职工；
（五）实际已经就业和已经从事某种经营活动并有一定收入，企业与职工“两不找”的职工；
（六）没有提出再就业申请的下岗职工。

第十一条 下岗职工由企业再就业站负责托管。被兼并企业的下岗职工由兼并企业再就业服务站负责托管。列入“优化资本结构试点计划”的破产企业职工由主管部门（行业）再就业服务中心负责托管。破产企业进入再就业服务中心职工的档案，继续由原企业保管。

第十二条 再就业服务中心（站）应与所托管的下岗职工履行下列手续：
（一）签订《再就业服务中心（站）托管下岗职工协议书》，协议书内容包括：托管期限（一般不超过3年）、双方权利和义务、协议变更等。
（二）填写《下岗职工进入再就业服务中心（站）登记表》。

第十三条 再就业服务中心（站）要为下岗职工健全有关资料，并按季度向同级劳动行政部门报告下岗职工变动和有关情况。

第十四条 再就业服务中心（站）自接收下岗职工当月起，按规定为其发放基本生活费、限额医疗费，缴纳养老、医疗、失业（包括个人缴纳部分）等社会保障费用。

第十五条 下岗职工在托管期内出现下列情形之一的，视为下岗职工和再就业服务中心（站）自动解除托管合同，并按有关规定与原企业终止或解除劳动关系。
（一）与原企业签订的劳动合同到期的；
（二）无正当理由3次不接受再就业服务中心（站）介绍适合的就业岗位，3次不参加再就业服务中心（站）组织再就业培训的；
（三）被劳动教养或追究刑事责任的。

第十六条 下岗职工托管期间实现就业的，即与再就业服务中心（站）自动解除托管协议；托管期满仍未实现再就业的，再就业服务中心（站）应与其终止托管协议。解除和终止托管协议的人员停发生活费，并与原企业解除劳动关系。符合条件的，可享受失业救济；失业救济期满后，符合城市居民最低生活保障条件的，按规定申领城市居民最低生活保障金。

第十七条 再就业服务中心（站）用于保障下岗职工基本生活缴纳社会保险费的资金（以下简称托管资金）来源：列入“优化资本结构”试点计划的破产企业，从土地使用权转让所得和资产变现中支付，不足的，按照隶属关系由同级财政负担；被兼并企业负责；盈利企业和国有参股企业由本企业负责；亏损企业原则上采取“三三制”的办法解决，即：企业承担1/3，财政预算安排1/3，社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）1/3。财政安排和社会筹集部分，按企业隶属关系，分级筹集管理使用。

第十八条 再就业服务中心（站）为下岗职工发放基本生活费的标准，暂以当地居民最低生活标准为基数，第一年按120%发放，第二年按110%发放，第三年按100%发放。对其中靠领取生活费确实难以维持生活的特困职工，可通过其他方式予以救助。限额医疗费每人每月15元。进入再就业服务中心（站）托管的下岗职工的养老、医疗、失业等社会保险费用，以实际发放基本生活费作为缴费基数，按省统一规定的比例，由再就业服务中心（站）负责代缴。

第十九条 各级财政预算安排和社会保险基金筹集的托管资金向再就业服务中心（站）划转的程序是：各企业、有关部门（行业）按再就业服务中心（站）托管下岗职工的人数向同级劳动和财政部门提出用款申请，经同级劳动部门的再就业服务中心审查核定，由财政部门统一拨付到同级市县两级再就业服务中心，由市县两级再就业服务中心向行业、企业再就业服务中心（站）划拨。

第二十条 各级劳动行政部门要加强对再就业服务中心（站）再就业资金的监督管理，确保此项资金安全运行，对截留、挤占、挪用等行为，按照有关法律、法规予以追究和处罚。

第二十一条 再就业服务中心（站）的管理费用和工作人员的工资、福利等，分别由财政和企业列支，不得占用保障下岗职工基本生活的资金。劳动行政部门建立的再就业服务中心的管理费用和工作人员的工资、福利等，由同级财政列支；有关部门（行业）建立的再就业服务中心所需费用由原渠道解决；企业的再就业服务站所需费用由企业列支。

第二十二条 再就业服务中心（站）组织下岗职工进行职业指导、再就业培训的费用由企业负责，企业确有困难的，由同级再就业资金予以适当补助。

第二十三条 城镇集体企业建立再就业服务中心（站），可参照本法执行。
第二十四条 本办法由市劳动局组织实施。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。